Статья

О государственном контроле: становление, развитие, роль - 1

Кыргызы и Кыргызстан значительную часть своей многовековой истории находились вдали от очагов мировой цивилизации, где решались судьбы человечества. Поэтому многие ее достижения и философия этих цивилизаций остались нам неведомы и не доступны. И даже теперь, когда мы уже третье десятилетие строим демократию, живем в условиях открытости и небывалого глобального сближения культур и народов, выработки универсальной модели человеческого общежития, они продолжают оставаться малоосмысленными и труднодоступными для многих наших граждан и даже профессиональных работников. С переходом к демократии в повседневный оборот включено множество новых терминов, которых прежде не было. Например, аудит, счетная палата, контрольная палата. омбудсмен, парламент, которые требуют разъяснения и понимания.

В постсоветских странах стало привычкой отмечать разные юбилеи, которые негативно воспринимаются общественностью как бездумная трата денег и расточительство. Я не согласен, если, конечно, эти юбилеи не переходят разумные пределы. С другой стороны, празднование юбилеев – это лучший способ привлечь внимание к проблемам своей отрасли, института, донести до широких масс сведения о роли и значении своих организаций, их исторической миссии, причинах возникновения и конкретной общественной пользе, которую они несут обществу и государству в результате своей повседневной деятельности.

Считается, например, что хозяйственный учет и контроль возникли примерно 6 тыс. лет назад, когда еще не было государств. Они фиксировали факты хозяйственной жизни людей, т.е. действия и события, которые влекли или могли повлечь за собой юридические последствия.

Роль контроля в жизни человеческого общества сейчас неимоверно велика и все больше возрастает. Появились даже научные концепции, считающие, что помимо трех общеизвестных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, следует выделить и контрольную власть. Другие возражают этому, считая, что контроль осуществляют все и вся (президент, парламент, правительство, суд, партии, СМИ). Поэтому эту идею невозможно воплотить в реальности, поручив контроль только одному институту, органу - настолько он многообразен. Но даже это нисколько не умаляет роли и значения контроля вообще и как рационального феномена, изобретенного человечеством, в частности.

Исследователи парламентаризма в качестве убедительного примера о роли государственного контроля приводят англо-испанские войны 16-18 вв. за установление контроля над морскими путями и морской торговлей. Они считают одной из серьезных причин падения могущества несметно богатой «владычицы морей» Испании и возвышения небогатой промышленной Англии стало наличие в последней независимого парламента, который осуществлял эффективный государственный контроль за расходованием правительством английского бюджета.

С этой же задачей не справился испанский аналог парламента - кортес, который был очень зависим от своего короля и его окружения. Несметные богатства были бездарно разбазарены, и Испания потеряла статус великой державы. Победа же англичан привела к еще большему возвышению роли парламента в британской политической системе.

Таким образом, государственный контроль со временем превратился в одну из форм осуществления государственной власти, обеспечивающую исполнение законов и других правовых актов, издаваемых органами власти государства.

Ныне эта власть реализуется различными органами: парламентами, счетными палатами, конституционными судами, омбудсменами, избирательными комиссиями, контрольно-инспекционными органами правительств и министерств. Соответственно выделяют парламентский, финансовый, конституционный контроль и т.д.

В нашем случае речь идет о возникновении, становлении и развитии в разных странах института государственного контроля и аудита, что поможет глубже понять их суть, роль и предназначение в условиях перехода к демократии и рыночной экономике.

Контроль как институт, явление и процесс, появился еще на заре человечества, когда люди жили отдельными общинами. Археологические памятники и устное народное творчество сохранили древние следы человеческой деятельности, которые имели правовые последствия.

В условиях низкого уровня развития производительных сил и примитивного хозяйствования (собирательство, охота и рыболовство), а также первичных форм организации человеческого общества, люди жили впроголодь и нужно было вести учет и контроль за потреблением продуктов, их сбережением, распределением и накоплением, чтобы в суровых условиях того времени выжить, сохраниться и дать новое потомство. Т.е. учет и контроль появился как механизм выживания общины.

Функции контроля, учета и распределения осуществлял либо глава общины – вождь, или решением народного собрания кто-то из членов совета старейшин. Вот так была заложена основа аудита, в происхождении которого, как видим, сначала не было никакой политики, а только здравый смысл. Поэтому можно уверенно сказать, что аудит и контроль были известны всем народам мира, независимого от пройденных ими ступеней общественного развития.

В период древности и средневековья учет и контроль не были достаточно развиты и специализированы, как сейчас. Но они стали еще больше востребованы и необходимы, когда человечество перешло на новый и более высокий уровень общественного и экономического развития (государство, земледелие, скотоводство), значительно выросла численность людских сообществ, а в домах людей появился материальный достаток, что стало результатом развития производительных сил.

С образованием частной собственности, классов и государства, нужда в контроле, учете и распределении еще больше увеличилась, а эти функции были переданы из ведения родоплеменных структур и институтов в управление государственного аппарата в лице отдельных служб и должностных лиц с соблюдением определенных правовых процедур при избрании (назначении) или освобождении от должности.

С появлением государств, целью которых стало обеспечение комфортного проживания своих подданных( Древний Египет, 3050 г. до н.э.), контроль стал еще и государственным. Появилась еще одна разновидность контроля – политический контроль, осуществляемый монархом для сохранения своей власти через властные институты. С этого времени активно начинает развиваться аудиторская и ревизионная деятельность, бухгалтерский учет и публично-правовая отчетность. Они имели место в древнем Востоке - Вавилоне, Египте, Китае, Индии и т.д. - при оценке правильности сбора налогов, а в средние века - в сфере торговли.

Так, отец истории Геродот писал, что на пирамиде Хеопса вырезано - сколько чеснока, редиски, лука и других продуктов питания было выдано людям, занятым на строительстве пирамиды. Общая их стоимость составила 1500 талантов серебром.

Во главе финансового управления в Древнем Египте находился казначей, «заведующий тем, что дает небо, что производит земля и что приносит Нил», а также «заведующий тем, что есть и чего нет», которого именовали «глаза царя Верхнего Египта и уши царя Нижнего Египта». Методы составления отчетности были очень трудоемкими, они составлялись по областям (номам), подразделяясь на внутригодовую, годовую и на отчетность за несколько лет.

В Китае в VII в. до н.э. была введена должность главного аудитора, основной обязанностью которого было определять честность правительственных чиновников, распоряжавшихся государственным имуществом.

В Древней Греции недостоверная отчетность была весьма редким явлением, что было связано с развитием демократии, высокой гражданственностью, ответственностью и патриотизмом граждан, а также достаточно суровыми наказаниями. В частности, хищения возмещались в 10-кратном размере, недостоверная отчетность рассматривалась в суде.

До нашего времени дошел публичный отчет, вырезанный на стене афинского Парфенона, согласно которому стоимость его строительства составила 469 талантов серебром.

В отличие от восточных стран, многие фундаментальные политические и экономические проблемы с безусловным признанием важности учета и контроля рассматривались и теоретически осмысливались выдающимися философами античности Платоном, Сократом, Аристотелем и др.

Аристотель в своей «Политии», например, четко разграничивал учетные и контрольные функции с прямым указанием того, что проверки (аудит, ревизия) есть часть контроля. От древних философов античности идет понимание и того, что проверяющий должен иметь равные права с главным бухгалтером, т.е. быть не ниже его по статусу. Кроме того, он не имеет права попадать в зависимость от проверяемых.

В Афинской республике в 5 в. до н. э. существовал контроль доходов и расходов со стороны Народного собрания, а также на то, что финансовая система включала правительственных аудиторов, которые проверяли документы всех должностных лиц по истечении их полномочий. При этом оба рассмотренных вида были направлены на обеспечение подотчетности государственных и частных должностных лиц в отношении вверенных им государственных средств.

В 200 г. до н. э. квесторы (должностные выборные лица, ведавшие судебными и финансовыми делами) древнеримской республики осуществляли контроль за бухгалтерами на местах. Отчеты квесторов направлялись в Рим и выслушивались экзаменаторами. Такая практика и дала начало термину «аудитор» (от латинского «слушать»). Кроме того, в Римской республике была создана специальная налоговая полиция, сотрудники которой прибегали к пыткам женщин и детей для получения сведений об укрываемых от обложения доходах и имуществе. Римские юристы подчеркивали необходимость обнародования учетных данных банкиров, ибо их занятие представляет собой общественную значимость и основной их задачей поэтому является прилежное составление счетов.

Ряд форм внутреннего контроля описан в Библии, содержание которой охватывает период между 1800 г. до н.э. и до 95 г. н. э. Конкретно Библия касается вопросов двойной охраны имущества, найма компетентных и честных работников, ограничения доступа и разделения обязанностей. По существу речь идет о логическом обосновании учреждения контроля, заключающемся в том, что если работникам представится случай украсть, то они этим могут воспользоваться, что в реальности отражает тот же профессиональный скептицизм, который ожидают от аудиторов и сегодня.

Уже во времена священной древности в основу существования жесткой и эффективной системы контроля было заложено одно непременное условие – контроль должен осуществляться органами, не зависимыми от проверяемой организации. В дальнейшем это непреложное правило было развито и дополнено.

окончание следует.

Фото из Интернета.

136

Написать комментарий: