Исследование

Кыргызстан и парламентская форма правления: опыт разочарования. Часть 2

Первая часть статьи здесь.

Администрация Президента и Правительство, настроенные реализовать на практике древнеримский принцип управления «разделяй и властвуй», не прислушались к обоснованным доводам Ошского областного кенеша и профсоюзов, выступивших против идеи учреждения двухпалатного Жогорку Кенеша. Ведь цель - обескровить и обессилить парламент, оправдывала средства. В связи с тем, что деятельность легендарного парламента была парализована из-за отсутствия кворума для проведения заседаний, был издан Указ Президента А. Акаева, которым на 22 октября 1994 г. был назначен референдум (всенародное голосование).

По его результатам был учрежден двухпалатный Жогорку Кенеш, состоящий из постоянно действующего Законодательного собрания в составе 35 депутатов и Собрания народных представителей в составе 70 депутатов, представляющего территориальные интересы. Предусматривалось, что депутаты Законодательного собрания будут освобожденными и станут работать на профессиональной основе, а депутаты Собрания народных представителей будут работать сессионно, причем депутаты этой палаты могли совмещать депутатские обязанности с иной работой, кроме должностей государственной службы.

Незаслуженно забытый двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва (март 1995 г. – март 2000 г.)

Выборы депутатов двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва по одномандатным территориальным избирательным округам состоялись 5 февраля 1995 г. При этом следует отметить, что соответствующие изменения в действующую редакцию Конституции от 5 мая 1993 г. еще не были внесены.

С этих выборов берут свое начало негативные тенденции, впоследствии укоренившиеся в нашем обществе: практика «проталкивания» в парламент «пропозиционных» кандидатов в депутаты, что напрямую связано с оказанием всемерного противодействия избранию «оппозиционных» кандидатов, а также массовый подкуп голосов граждан со стороны кандидатов в депутаты и власти.

Однако расчеты Администрации Президента сформировать так называемый «ручной парламент» не оправдались. Так, в Законодательное собрание сумели пробиться немало независимых депутатов - Кубатбек Байболов, Адахан Мадумаров, Сатыбалды Джеенбеков, Дооронбек Садырбаев, Турсунбай Бакир уулу, Ишенбай Кадырбеков, Омурбек Суваналиев (в начале 90-х годов получивший в обществе известность как «комиссар Каттани»), Омурбек Текебаев.

В Собрание народных представителей были избраны неформальные лидеры южного региона Абсамат Масалиев, Мамат Айбалаев, Усен Сыдыков и Бекмамат Осмонов, а также председатель «золотой комиссии легендарного парламента» Турдакун Усубалиев. При этом необходимо отметить, что политическую «закалку» в Собрании народных представителей первого созыва прошли будущие премьер-министры и главы государства Алмазбек Атамбаев и Сооронбай Жээнбеков.

Двухпалатный Жогорку Кенеш созыва 1995 г. можно считать наследником легендарного парламента: тот первый созыв двухпалатного Жогорку Кенеша на самом деле «попортил немало крови» Администрации Президента и Правительству, проявляя самостоятельность по многим вопросам государственного строительства.

Так, уже 28 марта 1995 г. в первый день работы сессии Законодательного собрания палата показала свой «непростой характер» - при избрании Торага палаты ставленник Администрации Президента М. Чолпонбаев лишь во втором туре голосования с небольшим отрывом выиграл у О. Текебаева, а заместителями Торага были избраны «неудобные» Д.Усенов и А.Проненко.

Через два месяца работы Законодательное собрание вновь показало, что по принципиальным вопросам у палаты имеется «своя точка зрения», приняв 26 мая 1995 г. постановление «О комиссии по борьбе с организованной преступностью и коррупцией Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В состав комиссии вошли «неподконтрольные» депутаты О. Суваналиев (председатель комиссии), С. Джеенбеков (заместитель председателя), К. Байболов, Бакир уулу Турсунбай.

Примечательно, что впоследствии в парламенте такого рода постоянные комиссии (комитеты) больше не создавались вплоть до декабря 2010 г., когда в структуре Жогорку Кенеша 5-го созыва появился Комитет по правопорядку, законности и борьбе с коррупцией. В действующем созыве Жогорку Кенеша также образован Комитет по правопорядку, борьбе с преступностью и противодействию коррупции. Но в отличие от той комиссии Законодательного собрания, сегодняшний Комитет работает, как говорится, «чинно и благородно».

Более всего «строптивый характер» двухпалатного Жогорку Кенеша проявился в сентябре 1995 г., когда на повестку дня обеих палат Жогорку Кенеша был включен вопрос об обращениях инициативных групп граждан по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики А. Акаева до октября 2001 г.

Рассмотрев данный вопрос, Законодательное собрание Жогорку Кенеша в своем постановлении от 20 сентября 1995 г. отметило, что «Конституцией Кыргызской Республики, гарантом которой является глава государства однозначно, конкретно и четко определен механизм избрания Президента на 5-летний срок и предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики является противозаконным».

В этой связи Законодательное собрание Жогорку Кенеша постановило отклонить предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики до октября 2001 года как противоречащие Конституции и законодательству Кыргызской Республики. Сессия Собрания народных представителей Жогорку Кенеша, в повестке дня которого также значилось рассмотрение вышеуказанного вопроса, была назначена на 26 сентября 1995 г. Ожидалось, что депутаты этой палаты поддержат своих коллег из Законодательного собрания.

Таким образом, двухпалатному Жогорку Кенешу первого созыва принадлежит заслуга в том, что Кыргызстан не пошел по проторенной дорожке других центрально-азиатских республик, ставших в тот период на путь продления полномочий своих глав государств путем проведения референдумов. Это был поступок! И как тут не вспомнить строки великого русского поэта М.Ю. Лермонтова (стихотворение «Бородино»), глядя на деятельность нынешних депутатов парламента: «Да, были люди в наше время, Не то, что нынешнее племя: Богатыри – не вы!»

Поняв, что затея с референдумом по продлению президентских полномочий провалилась, Администрация Президента А. Акаева уже на следующий день - 21 сентября 1995 г. в срочном порядке инициировала включение в повестку дня Законодательного собрания Жогорку Кенеша вопрос о проведении президентских выборов. Постановлением от 22 сентября 1995 г. Законодательное собрание Жогорку Кенеша назначило дату проведения президентских выборов – на 24 декабря 1995 г.

При этом следует отметить, что поскольку общенародные выборы главы государства впервые были проведены 12 октября 1991 г., а срок полномочий президента 5 лет, то соответственно очередные выборы должны были бы состояться осенью 1996 г.

Впоследствии этот фокус с проведением фактически досрочных выборов с помощью соответствующего решения Конституционного суда повторил К. Бакиев, проведя президентские выборы в июле 2009 г., хотя на самом деле выборы должны были состояться в июле 2010 г.

Два месяца спустя двухпалатный Жогорку Кенеш вновь продемонстрировал свой «строптивый» характер: 21 и 22 ноября 1995 г. соответственно Законодательное собрание и Собрание народных представителей Жогорку Кенеша приняли постановление «О проведении референдума (всенародном голосовании) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» 24 декабря 1995 года.

На этот референдум, совмещенный с президентскими выборами, предусматривалось вынести вопросы, связанные с объединением Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов в единый Верховный суд Кыргызской Республики - с целью сокращения расходов на их содержание и обеспечение эффективной судебной защиты граждан.

Но Администрация Президента и Правительство не допустили проведения референдума. Так как опасались, что референдум отвлечет граждан от президентских выборов, в которых действующему Президенту А. Акаеву противостояли серьезные соперники - бывшие коммунистические лидеры А. Масалиев и М. Шеримкулов, да и единая судебная власть при такой непредсказуемой законодательной ветви власти на тот момент была нецелесообразной.

И в этот раз на переднем крае политической борьбы оказался Чуйский областной кенеш. Решением Конституционного суда Кыргызской Республики от 22 декабря 1995 г., рассмотревшего представление Чуйского областного Кенеша от 12 декабря 1995 г. постановление Жогорку Кенеша от 21-22 ноября 1995 года «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» было признано неконституционным.

При этом следует отметить, что та инициатива Законодательного собрания впоследствии была реализована на июньском референдуме 2010 г. – сегодня мы имеем единый Верховный суд Кыргызской Республики, осуществляющим правосудие по уголовным, гражданским и экономическим делам, а конституционный контроль осуществляет Конституционная палата Верховного суда.

После президентских выборов Администрация Президента предприняла попытку «поставить на место» строптивый парламент посредством конституционной реформы: 10 февраля 1996 г. состоялся референдум, которым были внесены изменения в Конституцию от 5 мая 1993 г. значительно урезавшие полномочия парламента в пользу института главы государства.

В 1997-1998 гг. власти предприняли «силовой» нажим на Жогорку Кенеш: правоохранительные органы возбудили уголовные дела в отношении 3 депутатов Законодательного собрания и 9 депутатов Собрания народных представителей. Однако обе палаты Жогорку Кенеша не дали согласия Генеральному прокурору республики на привлечение этих депутатов к уголовной ответственности, руководствуясь конституционным принципом неприкосновенности депутата.

Эти события послужили поводом для лишения депутатов Жогорку Кенеша права неприкосновенности путем реализации очередной конституционной реформы, инициированной Администрацией Президента: поправки к Конституции в этой части были приняты референдумом 17 октября 1998 г.

Следует отметить, что принятые меры в какой-то мере «приструнили» депутатский корпус парламента: палаты Жогорку Кенеша сосредоточились на законотворческой деятельности. Уже тогда оппозиционные депутаты сделали вывод, что парламент превратился «в управление Администрации Президента по принятию законов».

Двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва и правовая реформа

Двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва отличился не только в политических баталиях. Этот состав Жогорку Кенеша добился впечатляющих достижений и в сфере законотворческой деятельности.

Во второй половине девяностых годов в Кыргызстане приступили к проведению правовой реформы, которая имела целью создание так называемого «рыночного» законодательства, качественное обновление законодательства, регулирующую деятельность правоохранительной и судебной системы, доставшихся нам в наследство от советского государства. В тот период действующее законодательство в основном состояло из устаревшего союзного законодательства, которое не могло послужить основой для проведения реформ в политической, экономической и социальной сферах. Предстояло преодолеть командно-административную и антирыночную направленность действующей в стране правовой системы.

Начало осуществления правовой реформы фактически совпало с началом деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша. В основном работа по созданию собственно республиканского законодательства завершилась к 2000 году. В этом деле важнейшая роль двухпалатного Жогорку Кенеша и, в особенности, Законодательного собрания первого созыва является неоспоримой.

За пять лет работы Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша первого созыва была проделана значительная и плодотворная работа. Достаточно сказать, что за период с 1995 по 2000 год Жогорку Кенешем было принято более 500 законов. Именно при этом парламенте была осуществлена основная фаза правовой реформы и приняты законы, направленные на дальнейшее утверждение рыночных экономических отношений, обеспечение прав и законных интересов субъектов экономических правоотношений, стимулирование инвесторов, в том числе иностранных инвесторов, поддержку товаропроизводителей, интеграции нашей страны в мировую экономику.

В 1996-1999 гг. парламент принял базовые рыночные законы — это первая и вторая часть Гражданского кодекса, Налоговый кодекс, Законы «О государственном предприятии», «О хозяйственных товариществах и обществах», «О лицензировании», «Об иностранных инвестициях» и т.д.

Составной частью правовой реформы стала реформа административного, уголовного законодательства, гражданского и уголовного судопроизводства, трудового законодательства. Были приняты: Гражданский процессуальный кодекс (принят 29 декабря 1999 года, введен в действие с 1 января 2000 года); Уголовный кодекс (принят 1 октября 1997 года, введен в действие с 1 января 1998 года); Уголовно-процессуальный кодекс (принят 24 мая 1999 года, введен в действие с 30 июня 1999 года); Арбитражный процессуальный кодекс (принят 16 апреля 1996 года, введен в действие с 1 июня 1996 года); Трудовой кодекс (принят 4 октября 1997 года, введен в действие с 1 января 1998 года); Кодекс об административной ответственности (принят 4 августа 1998 года, введен в действие с 1 октября 1998 года); Уголовно - исполнительный кодекс (принят 13 декабря 1999 года, введен в действие с 1 января 2000 года).

В целом, именно двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва сыграл значительную роль во внедрении в деятельность законодательного органа парламентских методов работы с учетом мирового опыта. Заработали постоянные комитеты палат Жогорку Кенеша, которые в соответствии с Конституцией осуществляли подготовку и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению палат парламента, осуществляли контроль за проведением в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем.

В парламентскую практику вошли так называемые «правительственный час», «парламентские слушания», «депутатский запрос», «работа с избирателями в округах» - важнейшие формы контроля Жогорку Кенеша над деятельностью Правительства, местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что при реализации контрольных полномочий палаты Жогорку Кенеша нередко допускали перегибы и перекосы, которые «раздражали» другие ветви власти.

Не прижившийся парламент

По итогам референдума по принятию новой редакции Конституции Кыргызской Республики, прошедшего 2 февраля 2003 г., было принято решение о возврате с 2005 г. к однопалатному Жогорку Кенешу. Почему не прижился двухпалатный парламент?

При учреждении двухпалатного парламента предполагалось, что он обеспечит реальное представительство интересов граждан, проживающих в регионах, а также создаст предпосылки для повышения эффективности законотворческой деятельности государственных органов и оперативного разрешения законодательным путем назревших социально-экономических проблем.

На самом деле эта реформа Жогорку Кенеша не оправдала надежд и результат получился согласно крылатой фразе бывшего главы российского правительства В.С. Черномырдина: «хотели как лучше, а получилось как всегда».

Во-первых, двухпалатный Жогорку Кенеш не прижился по той причине, что двухпалатный парламент, как правило, присущ федеративным государствам, где имеются национально-государственные либо автономные территориальные образования - например, Российская Федерация, Федеративная Республика Германии, США и др. Кыргызстан же является унитарным государством с единой и неделимой территорией. То есть двухпалатный парламент стал искусственно созданным институтом, чуждым политико-правовым и административно-территориальным условиям Кыргызстана.

Во-вторых, не оправдалась надежда на снижение расходов на содержание парламента – обе палаты обзавелись своими аппаратами и финансово-хозяйственными службами, затраты на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша возросли многократно по сравнению с легендарным Жогорку Кенешем.

Так, по данным министерства финансов, в 1993 г. аппарат Жогорку Кенеша состоял из 46 штатных единиц (при 350 депутатах); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысяч сомов. В 1994 г. аппарат Жогорку Кенеша составлял 53 человека (на 350 депутатов); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша составили 4 527, 8 сомов.

В конце марта 1995 г. начал свою деятельность двухпалатный парламент (при 105 депутатах). В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша вместе с гаражом уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат ЗС - 144, аппарат СНП – 87, гараж – 117); расходы на их содержание в том году составили 40 764, 4 сомов. То есть расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные и т.д.).

Что касается двухпалатного парламента второго созыва (2000 г.), то штатная численность аппаратов палат Жогорку Кенеша вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 г. составило 783 штатных единиц, на расходы без учета расходов на содержание депутатов было предусмотрено 131 652, 2 сомов!

В-третьих, фактически образовались два равноправных парламента, превратившиеся в постоянный источник перманентной напряженности во взаимоотношениях с Президентом и Правительством. Конституция не предусматривала деление правового статуса палат на верхнюю и нижнюю палату, обе палаты могли принимать законы, причем закон, принятый Законодательным собранием, подлежал одобрению Собранием народных представителей и наоборот. Различие в правовом статусе заключалось в том, что к ведению Законодательного собрания в основном было отнесено принятие законов, а к ведению Собрания народных представителей были отнесены назначение и освобождение должностных лиц государственных органов и вопросы бюджета.

Уже к началу деятельности Законодательного собрания второго созыва стало окончательно ясно, что постоянно действующая палата Жогорку Кенеша не оправдала возлагавшихся на нее надежд и вместо оперативного реагирования на вызовы общественного развития все больше превращается в фактор противостояния властей, что тормозило проведение социально-экономических реформ.

Причина, на мой взгляд, заключалась в том, что оба созыва двухпалатного парламента (1995 г. и 2000 г.) не сумели перестроить свою работу в соответствии с закрепленной в Конституции страны доктриной разделения властей, а продолжали работать в духе ленинского принципа всевластия советов, занимаясь большей частью не свойственными парламенту исполнительно-распорядительными функциями.

Нерешительность Правительства, его подспудное желание подстраховаться при принятии непопулярных решений, не брать на себя всю полноту политической ответственности по многим вопросам социально-экономической реформы привело к тому, что палаты Жогорку Кенеша со временем превратились в «параллельное правительство», присвоив себе, с молчаливого согласия Правительства, множество несвойственных законодательному органу полномочий.

Все это нарушило и без того шаткий и условный баланс во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей властей, спровоцировало к 2002 г. противостояние и противопоставлений формальных полномочий парламента и Правительства, а также Президента, осложнило их взаимодействие.

В-четвертых, необходимо иметь в виду, что Законодательное собрание первого созыва состояло всего из 35 депутатов. То есть, для принятия важнейших государственных решений и обычных законов достаточно было простого большинства – голосов всего лишь 18 депутатов! В связи с чем, на октябрьском референдуме 1998 г. по внесению изменений в Конституцию пришлось вносить коррективы в численный состав палат Жогорку Кенеша: на выборах 2000 г. в Законодательное собрание были избраны 60 депутатов, в Собрание народных представителей – 45 депутатов.

В-пятых, к началу 2000-х годов в законотворческой деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша проявился целый ряд факторов, которые подрывали стабильность финансовой и правовой системы, правопорядка в целом, вели к распространению ложных представлений и стереотипов в общественном сознании и поведении, нарушали законные интересы государства.

Прежде всего, игнорировалась научная, логически последовательная и системная технология подготовки законопроектов, основы которой были заложены в регламентах палат Жогорку Кенеша. Проекты законов готовились наспех, зачастую поправки вносились даже во время обсуждения законопроекта, без надлежащего согласования с отраслевыми министерствами и ведомствами, с Правительством в целом; без экономических и финансовых расчетов, прогнозов последствия реализации законов. Зачастую при подготовке и принятии законов превалировал узковедомственный подход и частные интересы, к их лоббированию подключались депутаты парламента. Нередко законодательный процесс доводился до абсурда, когда в течение одного заседания Законодательного собрания, как правило, за полчаса – за час до его окончания принимались по нескольку десятков законов без какого-либо обсуждения.

Такого рода законотворчество не имело ничего общего с нормальной парламентской процедурой принятия законов, установленной регламентом, и предусматривающей продуманность и выверенность всех этапов подготовки и принятия законов. Жогорку Кенеш в своей законотворческой деятельности в первую очередь обязан был исходить из экономических и финансовых возможностей государства, принимать реально осуществимые решения.

Принятие же Законодательным собранием Жогорку Кенеша (этим зачастую увлекались депутаты второго созыва) популистских законов приводило к распылению и без того скудных бюджетных средств, что тяжелым бременем ложился на государственный бюджет, налогоплательщиков, подрывал финансовую стабильность государства и, создавая у граждан иллюзорные ожидания, постепенно создавал условия для социального недовольства.

Таковы основные причины того, что в Кыргызстане двухпалатный парламент не прижился. Эти и другие объективные и субъективные причины привели к тому, что в конце 2002 г. в Администрации Президента было принято решение с 2005 г. вернуться к однопалатному Жогорку Кенешу. Принятое политическое решение было реализовано по итогам референдума, состоявшегося 2 февраля 2003 г.

Между тем в настоящее время отдельными общественно-политическими деятелями вновь озвучивается идея о необходимости учреждения двухпалатного Жогорку Кенеша. Как изложено выше, мы это уже проходили, десятилетний опыт функционирования искусственно созданного двухпалатного Жогорку Кенеша свидетельствует о том, что в наших условиях эта идея не является разумной.

Продолжение следует

Мурат Укушов, заслуженный юрист Кыргызской Республики.

 

868

Написать комментарий: