ПОЛИСИ-БРИФ: Рост влияния Китая в Кыргызстане - возможности и риски

Роль Китая растет

В последние годы геополитическая картина в странах постсоветского пространства сильно меняется. Особенно этот процесс ускорился с февраля 2022 г. после того, как Россия начала войну против Украины. Страны Центрально-Азиатского региона (ЦА) были поставлены в новые реалии, где одним из ключевых является введение беспрецедентно жестких экономических и политических санкций против России (РФ) и, как следствие, неуклонное падение ее потенциала в политической, экономической и военной сферах.

Образовавшиеся ниши стали быстро заполняться другим странами и прежде всего Китаем. Роль Китая в странах Центральной Азии и ранее была достаточно высокой, особенно в экономической сфере, однако его влияние стало расти еще более быстрыми темпами. Все это в полной мере относится и к Кыргызстану (КР).

Статистические данные говорят о том, что за последний год внешнеторговый оборот между Кыргызстаном и Китаем резко вырос. Так, например импорт из Китая в Кыргызстан 2021 г. был в размере 737 миллионов долларов, а в 2022 уже 4 миллиарда 70 миллионов долларов. Вероятно, цифры за 2021 год не совсем отражают объективную картину, так как тогда еще сказывались пост-ковидные последствия. Но, если взять до-ковидный 2018 год, то и тогда импорт из Китая составлял 1 миллиард 943 миллиона. То есть в 2022 г. импорт по отношению к 2021 г. вырос более чем в 5,5 раз, по отношению же к до-ковидному 2018 году более чем в 2 раза.

Очевидно, что такой рост во многом связан с санкциями против России и налаживанием туда транзитных поставок из Китая через Кыргызстан. Об этом, в том числе, говорят и цифры роста экспорта товаров из Кыргызстана в РФ.  Если в 2021 г. экспорт из КР в РФ составлял около 394 миллиона долларов, то в 2022 уже 964 миллиона долларов. При этом в до-ковидный 2018 экспорт из КР в РФ составлял примерно 359 миллионов долларов, что почти столько же как и в 2021 г.[i] При этом, увеличение транзитных поставок (параллельного импорта) из Китая в Россию не отрицает, а только подтверждает, что в целом роль Китая в экономике Кыргызстана неуклонно растет. Вероятно, рост экономики КР в последние 2-3 года во многом связан с беспрецедентным ростом транзитных поставок из Китая.

На сегодняшний день Китай с более чем 70 миллиардами долларов уже занимает первое место по товарообороту со странами Центральной Азии. Второе место занимает Европейский Союз с 47 миллиардами долларов, а на третьем месте Россия с 42 миллиардами долларов.

Характерными являются цифры по общему внешнеторговому обороту Кыргызстана. В 2021 году в тройку основных торговых партнеров КР входили:

1. Россия, товарооборот $2 млрд 304.9 млн, или 27.7% в общем объеме товарооборота,
2. Китай, товарооборот $1 млрд 527.9 млн, или 18.3%,
3. Казахстан, товарооборот $1 млрд 44 млн, или 12.5%.[ii]

А вот в 2022 году картина резко меняется и на первое место выходит уже Китай:

1. Китай, товарооборот 4 миллиарда 130,3 миллиона долларов (экспорт из КР - 60,8 миллиона);
2. Россия, товарооборот 3 миллиарда 234,6 миллиона (экспорт из КР - 963,6 миллиона);
3. Казахстан, товарооборот 1 миллиард 188 миллионов (экспорт из КР - 438,2 миллиона).[iii]

Очевидно, что прошедшая по формату «5+1» встреча Центральная Азия-Китай (Сиань, 18-19 мая 2023 года) придала новый импульс увеличению экономического влияния Китая в регионе. При этом становится ясно, что Китай больше не ограничивается сотрудничеством преимущественно в экономической сфере. Если раньше Китай в основном делал акцент на экономике, то сейчас к экономическим вопросам добавились сферы безопасности, культуры, науки и образования, то есть фактически весь спектр вопросов, включая ранее традиционно считавшиеся «принадлежащими» России.

Всего со странами Центральной Азии было подписано соглашений на более чем 50 миллиардов долларов. С Казахстаном, например, на 22 млрд долл., а с Узбекистаном на 15 млрд долл.

Для Кыргызстана помимо проектов в сфере культуры, науки и госуправления были предусмотрены конкретные экономические проекты на сумму более одного миллиарда долларов. Это проекты в области энергетики, транспорта, машиностроения, сельского хозяйства и т.п.:

- инвестиционное соглашение между Министерством энергетики Кыргызской Республики и компанией China Power International Development Limited о строительстве солнечной электростанции на 1 гВт.

- инвестиционное соглашение между Министерством сельского хозяйства Кыргызской Республики и Хэбэйским ООО Бай Доу Цзя по реализации проекта строительства завода по производству удобрений;

- соглашение о намерении по сотрудничеству экспорта электроэнергии из Кыргызской Республики в Китай между Министерством энергетики Кыргызской Республики и компанией TBEA;

- соглашение между ОАО "ТНК "Шумкар" и компанией Xian Yuanchao о создании сборочного завода по производству тяжелых грузовиков и автомобилей специального назначения серии SHACMAN в Кыргызской Республике.[iv]

Кроме того, особое место занимает продолжающееся обсуждение (ТЭО проекта уже готово) проекта железной дороги Китай – Кыргызстан - Узбекистан. Этот проект, по разным оценкам, может стоить еще дополнительные 3-7 миллиардов долларов. Таким образом, в целом масштаб намеченных текущих проектов между Китаем и Кыргызстаном только на нынешнем этапе можно оценивать в огромную для КР цифру около 8 миллиардов долларов.

Становится очевидным, что Центральная Азия и Кыргызстан, в частности, находится на качественно новом этапе сотрудничества с Китаем.

Последствия этого сотрудничества могут быть как позитивные, так и негативные, но что можно с уверенностью сказать, так это то, что ближайшие десятилетия в Центральной Азии будут проходить под знаком роста влияния Китая, и странам региона, включая Кыргызстан, следует постараться получить максимальные выгода от этого, минимизируя при этом сопутствующие риски, которых также немало.

Потенциальные возможности и риски для КР

Очевидно, что быстрый и значительный рост кыргызско-китайского сотрудничества, значительные финансовые вливания, приход новых компаний и технологий из Китая могут нести с собой большие возможности для развития экономики Кыргызстана. Инвестиции в энергетику, машиностроение, сельское хозяйство КР и т.п. создают возможности по качественно новому развитию КР. Особую важность имеет планируемое строительство железной дороги Китай-Кыргызстан-Узбекистан.

В случае если этот проект будет реализован, Кыргызстан получит огромный импульс для многолетнего поступательного развития и роста роли страны во всем ЦА регионе. В целом можно констатировать, что рост скорости и масштабов сотрудничества с Китаем для Кыргызстана потенциально несут большой позитивный заряд, который надо стараться максимально использовать.

Однако, вместе с большим возможностями, быстрый рост китайских финансовых вливаний и приход большого количества китайских компаний могут создавать и значительные риски, о которых следует знать и предпринимать необходимые превентивные меры для того, чтобы эти негативные риски не стали реальностью.

Так, пока непонятно, какая часть из китайских финансовых вливаний будет являться кредитами, а какая прямыми иностранными инвестициями (ПИИ). Нет пока детальной информации и на каких условиях будут реализовываться проекты. То есть не ясно, будут ли предоставляться Китаю какие-либо привилегии в области землепользования, привлечения им своей трудовой силы, налогообложения, пользования инфраструктурой и т. п.

Например, по словам министра сельского хозяйства КР А. Жаныбекова, завод по производству минеральных удобрений будет построен полностью на китайские инвестиции в размере около 246 млн юаней (35 млн долларов). Китай будет эксплуатировать этот завод 30 лет, а потом передаст его кыргызской стороне.[v]

Неясно пока на каких условиях будет работать этот завод, каков там будет процент китайских и кыргызских рабочих, руководящих работников, будут ли условия их работы одинаковыми и т. п. Неизвестно пока будут ли для этого завода выделяться дополнительные квоты на рабочую силу или все будет укладываться в действующие квоты. Неясно также и насколько прозрачно будет работать этот завод, будет ли возможность у кыргызских проверяющих органов контролировать его в полной мере или нет. 

Эти вопросы и ряд других, относящиеся к данному конкретному проекту, равно как и ко всем другим кыргызско-китайским проектам, являются крайне важными, поскольку имеют долгосрочные последствия для Кыргызстана.

Хорошо известно, что кредиты, предоставляемые Китаем в целом, являются более дорогими, чем, например, от международных финансовых институтов. Например, типовая ставка по китайским кредитам - 1,5-2%, а по кредитам от Международного валютного фонда - 0,5%, Азиатского банка развития -1-1,5%, Евразийского банка развития - 1%, Всемирного банка - 0,75%.[vi]

При этом Китай практически никогда не списывает (не прощает) кредиты, в отличие от, например, европейских стран, России, международных финансовых институтов.

По данным Министерства финансов КР (на 30 сентября 2022 г.) размер государственного долга (внешний + внутренний) КР составлял 5 миллиардов 217 млн долларов США, из которых 79,8% - внешний долг: 4 миллиарда 162 млн долларов; и 20,2 % - внутренний долг: 1 миллиард 055 млн долларов.[vii]

При этом кредиты от Экспортно-импортного банка Китая в 2022 году имели самую большую долю от всех кредитов и составляли около 1 миллиарда 760 миллионов долларов. Для сравнения, занимающему второе место Азиатскому банку развития Кыргызстан должен почти в три раза меньше – 643 миллиона долларов. На диаграмме, составленной порталом Akchabar.kg(см. ниже Рис. 1) хорошо видно соотношение долга перед китайским Эксимбанком и другими кредиторами.[viii]

Рис. 1

Известно также, что кредиты, а зачастую и прямые инвестиции Китай зачастую увязывает с использованием его собственных трудовых ресурсов, своей техники, инженерно-технических работников и вдобавок к этому нередко получает дополнительные льготы в виде особых условий по использованию территорий, где размещаются китайские проекты.

Есть немало прецедентов, когда страны, получившие кредиты от Китая и впоследствии будучи не в состоянии расплатиться по ним, передавали свои стратегические объекты под управление Китая или китайских компаний. Хорошо известна, например, история с портом Хамбантота (Шри-Ланка). На модернизацию этого порта, который является свободной экономической зоной и где кроме порта расположено много других важных объектов, Китай в виде кредитов потратил около 6 миллиардов долларов. Шри-Ланка не смогла расплатиться и была вынуждена передать этот объект китайской компании China Merchants Port Holdings. В целом, передача порта Китаю предусмотрена на 99 лет.[ix]

Также рост инвестиций и кредитов из Китая в Кыргызстан потенциально может нести с собой и рост коррумпированности местных чиновников, которые будут готовы пренебрегать национальными интересами в угоду личной материальной заинтересованности.

В условиях быстрого и масштабного прихода китайского бизнеса в страну, где местный бизнес пока недостаточно развит, может возникнуть ситуация, когда китайские бизнесмены получат возможность доминировать, а может даже и полностью контролировать определенные отрасли экономики. Все это может приводить к дисбалансу конкуренции, непропорциональному перетоку капитала в сторону Китая (когда, например, китайский бизнес предпочитает не рефинансировать в местную экономику, а выводить средства за рубеж) росту безработицы на местном рынке, социальному недовольству и увеличению синофобии.

Таким образом, беспрецедентный рост экономической, а в последнее время и в других сферах, роли Китая в ЦА регионе, и, в частности, в Кыргызстане, несут с собой как новые возможности, так и новые риски.

К новым возможностям относится:

• Большие финансовые вливания в экономику КР, в виде кредитов и прямых иностранных инвестиций (ПИИ);
• Приход новых технологий;
• Расширение рынков сбыта продукции КР;
• Выход КР из транспортного тупика и за счет этого улучшение возможностей для кыргызских компаний во многих сферах;
• Диверсификация рынков сбыта товаров и услуг КР;
• Диверсификация внешнего сотрудничества КР не только в экономической, но также в сферах госуправления, безопасности, культуры и образования

К новым рискам относится:

• Риск попадания в долговую ловушку Китая;
• Риск привлечения непропорционально большого количество трудовых ресурсов из Китая и снижения возможностей для трудовых ресурсов из КР;
• Риск вывоза из КР в основном сырья и за счет этого превращения КР в сырьевой придаток Китая;
• Риск утери фактического контроля КР за некоторыми своими территориями или объектами, которые теоретически могут быть отданы китайской стороне в долгосрочное (на много лет) управление, в случае если КР не сможет расплатиться по долгам;
• Риск появления дисбаланса в некоторых сферах экономики и роста влияния в них китайского бизнеса, с последующим возможным доминированием их в этих сферах;
• Риск непропорционально большого перетока (вывоза) капиталов из КР в Китай;
• Риск попадания в зависимость от Китая местной политической элиты, имеющей экономические интересы в проектах, связанных с китайским бизнесом или китайскими проектами в целом;
• Риск увеличения коррупции среди кыргызских чиновников, которые могут быть развращены большими деньгами из Китая.

В связи с вышеуказанными рисками Кыргызстану следует иметь цельную концепцию развития совместных проектов с Китаем, чтобы с одной стороны продвигать и расширять взаимовыгодное сотрудничество, а с другой не допускать реализации возможных негативных рисков.

Рекомендации

• Сотрудничество с Китаем является для Кыргызстана стратегически важным. При правильном подходе в этих вопросах КР может сделать быстрые и масштабные шаги в своем развитии. Однако при совершении стратегически чувствительных ошибок КР может столкнуться с масштабным ростом коррупции, игнорированием местной политической элитой национальных интересов страны и, в конечном итоге, негативными последствиями для обеих стороны – КР и Китая.

 

• Кыргызстану важно иметь общее стратегическое представление по каким направлениям, с какими целями, допущениями и ограничениями, следует развивать сотрудничество с Китаем. Без общего понимания и видения всей картины на средне и долгосрочную перспективу, сотрудничество несопоставимых по своим масштабам кыргызской и китайской экономик в будущем может привести к непропорционально большому влиянию Китая как на экономику КР, так и на другие сферы, включая политическую, культурную, социальную и сферу безопасности.

Зонтичным подходом к всем проектам с внешними партнерами, особенно включая Китай, учитывая его ключевую роль для КР, является ориентация на разработку и соблюдение документов (стратегии сотрудничества, законы, подзаконные акты и т.п.), направленных на создание прозрачной, понятной для обеих сторон (КР и Китая) среды. Эти документы должны быть направлены на соблюдение национальных интересов КР, очерчивать «границы дозволенного» и одновременно способствовать взаимовыгодному сотрудничеству с Китаем.

Непрозрачность правил и их частое изменение может вести к злоупотреблениям, коррупции, недовольству общественности и, как следствие росту синофобии, которая может сильно вредить взаимовыгодному сотрудничеству КР и Китая. Если в КР не будет ясных и четких правил (стратегии сотрудничества, законов, которые соблюдаются и не меняются в угоду интересам конкретных чиновников или бизнесменов), то другая сторона, имея в своем арсенале большие деньги и влияние на отдельных чиновников и политиков, всегда будет иметь преимущество при осуществлении конкретных проектов, а такой подход несет с собой риски принижения или даже игнорирования национальных интересов КР.

• С целью избежания попадания в долговую ловушку Кыргызстан должен с особой тщательностью рассматривать получение кредитов от Китая и соотносить этот процесс с возможностями национальной экономики, а также конкретных проектов, на которые берутся деньги. Получение кредитов не должно превышать потолок, установленный для внешнего долга КР (в настоящее время он составляет 70% от ВВП страны). Кроме того желательно, чтобы общая доля китайских кредитов не была значительно более высокой чем кредиты от других финансовых институтов. Необходимо диверсифицировать получение кредитов от разных источников и целенаправленно придерживаться этой стратегии.

 

• Кыргызстану необходимо иметь цельную стратегию в области подготовки и увеличения собственных инженерно-технических кадров, равно как и политику в области создания рабочих мест для своих граждан. Такая политика имеет много точек пересечения с политикой привлечения иностранной трудовой силы, в частности для работы в китайских проектах.

Сотрудничество с Китаем должно предполагать не только привлечение финансов и технологий, но и, что очень важно, способствование подготовке и выращиванию собственных национальных научно-технических кадров, которые в будущем смогут самостоятельно осуществлять реализацию проектов в разных сферах экономики. Поэтому в совместных проектах с Китаем необходимо предусматривать регулирование количества привлекаемых им инженеров, управленцев и рабочей силы.

На начальных этапах желательно, чтобы инженерно-технические и руководящие работники в таких проектах не превышали с китайской стороны 50%. То есть доля инженерно-технических и руководящих работников, имеющих кыргызское гражданство,должно быть не менее 50%, а желательно и более. Желательно, чтобы доля рабочих, имеющих кыргызское гражданство, не снижалась ниже 80%. Также важно, чтобы заработная плата граждан КР не была ниже, чем у граждан Китая, работающих в этих проектах на аналогичных должностях. Очевидно, что такой инструмент как ежегодные трудовые квоты, устанавливающие предельные нормы для привлечения (выдачи виз) иностранных граждан, в данном случае Китая, также должны неуклонно соблюдаться.

В последующем, когда в КР будет достаточное количество кадров, квоты по допустимому количеству иностранных кадров, привлекаемых в проекты, можно пересмотреть в сторону увеличения доли граждан КР.

 

• Размещение и функционирование проектов на территории Кыргызстана должно осуществляться в строгом соответствии с национальным законодательством. Не следует допускать каких-либо «исключений», «особых условий», «льготного использования» в области эксплуатации недр, вод и в целом территорий КР.

Например, при реализации проектов строительства и эксплуатации заводов, электростанций, железной дороги и других инфраструктурных проектов не следует допускать создания территорий, которые будут находиться исключительно под контролем китайской стороны и допуск туда кыргызской стороны будет либо ограничиваться, либо вообще запрещен на определенный период. Такие ограничения могут нести с собой угрозы создания экстерриториальных образований, фактической (а не на бумаге) утери суверенного контроля за такими территориями.

• Кыргызстану, с целью диверсификации экономики и внешнеполитических контактов, наряду с сотрудничеством с Китаем, необходимо усиленно развивать взаимовыгодное сотрудничество с другими странами и регионами. Очевидно, что сотрудничество с другими крупными центрами влияния, такими как Европейский Союз, США, Россия, Турция должно усиливаться и расширяться, создавая баланс для роста влияния Китая.
• Большим потенциалом для роста обладает сотрудничество между странами Центрально-Азиатского региона. Кыргызстану необходимо всячески поддерживать, углублять и продвигать расширение сотрудничества с Казахстаном, Узбекистаном, Туркменистаном и Таджикистаном. Повышение субъектности каждой из стран ЦА и усиление сотрудничества между ними является крайне важным направлением современной политики, как для Кыргызстана, так и для других стран ЦА.

В этом направлении пока сделано крайне мало и потенциал роста влияния стран ЦА и, в том числе, выработки и продвижения их консолидированной позиции по вопросам безопасности, экономического и культурного сотрудничества, является очень большим.

• Будучи тюркоязычной страной, входящей в Организацию тюркоязычных государств (ОТГ), Кыргызстану следует усиливать и расширять сотрудничество в рамках данного образования. Наличие культурных, экономических и исторических связей, с одновременным отсутствием серьезных разногласий и претензий между странами, входящими в ОТГ, создает хорошие возможности для наращивания взаимовыгодного сотрудничества всех стран членов ОТГ.
• В культурной и образовательной сфере Кыргызстану следует выстраивать политику подготовки национальных управленческих и инженерно-технических кадров исходя из долгосрочного видения развития КР. Логика такого видения достаточно проста: та страна, которая готовит будущих управленцев, военных, политиков, инженеров и бизнесменов, будет иметь существенное влияние на них и их страну в будущем.

Особенно важно об этом помнить в отношении подготовки кадров в военной сфере, государственной безопасности, внешнеполитической и других управленческих сферах. Поэтому Кыргызстану с особой тщательностью и пониманием всех последствий нужно подходить к вопросу обучения и подготовки будущих кадров. Идеальным являлся бы подход, при котором все ключевые кадры готовились бы внутри КР, однако не всегда это осуществимо на практике. Поэтому при подготовке таких кадров необходимо придерживаться диверсифицированного подхода с упором на те направления и те страны, которые представляются для Кыргызстана наиболее перспективными и одновременно не несут с собой серьезных рисков для безопасности и сохранения КР своего суверенитета в долгосрочной перспективе.

[i] http://stat.kg/ru/statistics/vneshneekonomicheskaya-deyatelnost/

[ii] https://www.akchabar.kg/ru/news/rossiya-kitaj-i-kazahstan-ostayutsya-samymi-krupnymi-torgovymi-parnerami-kyrgyzstana/#:~:text=%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F%2C%20%D0%9A%D0%B8%D1%82%D0%B0%D0%B9%20%D0%B8%20%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%20%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%8E%D1%82%D1%81%D1%8F%20%D0%BA%D1%80%D1%83%D0%BF%D0%BD%D0%B5%D0%B9%D1%88%D0%B8%D0%BC%D0%B8%20%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D1%8B%D0%BC%D0%B8%20%D0%BF%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%BD%D0%B5%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%B8%20%D0%9A%D0%A0,-01.11.2022%2C%2012&text=%D0%9E%D0%B1%D1%8A%D0%B5%D0%BC%20%D0%B2%D0%BD%D0%B5%D1%88%D0%BD%D0%B5%D0%B9%20%D0%B8%20%D0%B2%D0%B7%D0%B0%D0%B8%D0%BC%D0%BD%D0%BE%D0%B9%20%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D0%BB%D0%B8,%D0%B2%20%D0%BF%D1%83%D0%B1%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8%20%D0%9D%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%BE%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%82%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D1%82%D0%B5%D1%82%D0%B0

[iii] https://ru.sputnik.kg/20230306/kyrgyzstan-torgovlya-partnery-1073347852.html

[iv] https://kaktus.media/doc/480835_itogi_vizita_sadyra_japarova_v_kitay._kakie_dokymenty_podpisany_spisok.html

[v] https://www.tazabek.kg/news:1927247?from=portal&place=last

[vi] https://cabar.asia/ru/kak-kyrgyzstan-pytaetsya-izbezhat-dolgovoj-lovushki

[vii]https://minfin.kg/posts/467#:~:text=%D0%9F%D0%BE%20%D1%81%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%BE%D1%8F%D0%BD%D0%B8%D1%8E%20%D0%BD%D0%B0%2030%20%D1%81%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%8F%D0%B1%D1%80%D1%8F,%3A%204%20162%2C60%20%D0%BC%D0%BB%D0%BD.

[viii] https://www.akchabar.kg/ru/news/kitaj-i-abr-stali-osnovnymi-kreditorami-kyrgyzstana-po-itogam-2022-goda/

[ix] https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/17748003