Аналитическое исследование ЦППИ: «Реформа избирательной системы. Рекомендации»

В Кыргызской Республике (КР) предпринимались неоднократные попытки реформы действующей избирательной системы по выборам в парламент. Определение избирательной системы, ее видов и параметров смотрите в аналитическом исследовании ЦППИ и Гульнары Искаковой «Реформа избирательной системы по парламентским выборам Кыргызстана – как ее менять» // http://center.kg/article/353

В Закон КР «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР» (далее Закон о выборах) от 2 июля 2011 года изменения, касающиеся избирательной системы в узком смысле, вносились два раза. В 2017 году избирательный порог подняли с 7% до 9%, но до выборов в 2020 году вернули порог в 7%. А после аннулированных результатов выборов 2020 года, данный порог был снижен до 3%. Из 31 законопроекта с предложениями изменений в Закон о выборах, внесенных в Жогорку Кенеш (ЖК) КР после изменений 2017 года, 6 законопроектов относились к избирательной системе.

Из указанных 6 законопроектов вопрос снижения избирательного порога с 9% на 5% поднимался в трех проектах; в трех оставшихся предлагалось снизить с 9% до 7%. Сторонники 7% порога выступали против дальнейшего его снижения. Все они сохраняли действующую пропорциональную (ПР) избирательную систему.

Три законопроекта предлагали более значимые изменения: один – открытые партийные списки, когда избиратель осуществляет одновременно выбор не только партии, но и кандидата; два проекта предусматривали определенное количество многомандатных избирательных округов (13 и 9 соответственно); распределение мандатов осуществляется среди партий, достигших (7% и 5% соответственно) избирательного порога по стране и (0,5%) – в каждом округе. В одном из последних двух проектов предлагалось предоставить право избирателю проголосовать как за список, так и за желательного кандидата. Количество мандатов по округу определялось исходя из числа избирателей в округе. Все три указанных законопроекта требовали доработки.

Однако после парламентских выборов 4 октября 2020 года, результаты которых были аннулированы Центральной комиссией по выборам и проведению референдумов КР (далее ЦИК), а также после принятия Конституции на референдуме 11 апреля 2021 года внесение изменений в Закон о выборах и изменение избирательной системы по выборам в ЖК стало необходимостью.

Для определения параметров новой избирательной системы следует определиться с тем, (1) чего мы хотим избежать, (2) нужны ли стране политические партии и как они должны развиваться, (3) чего мы хотим добиться реформой избирательной системы, и (4) насколько новая избирательная система будет соответствовать избранной форме правления. При этом политики всегда соблюдут свои интересы, здесь мы должны исходить из интересов развития страны.

Чего мы хотим избежать в дизайне новой избирательной системы?

Избирательные системы действуют по-разному в разных странах, исходя из существующей политической системы и культуры. За 30 лет независимости Кыргызстан наработал свой опыт с разными избирательными системами при проведении парламентских выборов. Этот опыт, а также изучение практики действия избирательных систем других стран поможет определиться чего мы хотим избежать при определении параметров новой избирательной системы.

Итак, у КР был опыт с одномандатными округами при мажоритарной системе (МЖ) абсолютного большинства, а также с единым общенациональным округом при пропорциональной (ПР) избирательной системе с закрытыми списками.

Одномандатные округа при мажоритарной системе абсолютного большинства

МЖ двухтуровая система использовалась на выборах в 1995 году на 105 мест (Законодательное собрание (ЗС) – 35 депутатов; Собрание Народных Представителей (СНП) – 70 депутатов), в 2000 году (всего 105 мест: 90 одномандатных округов (45 – в ЗС /45 – в СНП) + 15 в ЗС по ПР системе в едином округе), в 2005 году (75 округов). На первый взгляд система МЖ кажется должна приводить к победе сильнейшего кандидата в одномандатном округе, поскольку для победы в первом туре надо получить более 50% голосов избирателей округа. Если никто не победит в первом туре, во втором туре пройдет один из двух наиболее сильных кандидатов, набрав простое большинство голосов избирателей округа.

Однако выводы из этого опыта следующие. Например, на выборах 2000 года в Жогорку Кенеш по одномандатным округам по МЖ системе из 90 депутатов ЖК в первом туре набрали более 50% голосов избирателей, включенных в списки, только 3 депутата (2 в ЗС, 1 в СНП). То есть только 3 кандидата победили в первом туре (из 21 признанных ЦИК победившими в силу неправильного толкования ею положений Кодекса КР о выборах). По 18 округам (20% всех мест по одномандатным округам) кандидаты, признанные победившими в первом туре, набрали в среднем по 26,87% голосов и был даже победитель с 5,63% голосов избирателей. Следовательно, МЖ система несправедлива – при ней много голосов избирателей пропадает и избирается кандидат, не обладающий поддержкой значимого большинства избирателей округа.

Однако на парламентских выборах 2005 года из 75 одномандатных округов 32 кандидата прошли в первом туре. В заключении БДИПЧ /ОБСЕ об этих выборах отмечается широко распространенный подкуп голосов, снятие кандидатов с регистрации, зачастую по незначительным причинам технического характера, административное вмешательство в избирательный процесс со стороны чиновников, вмешательство в деятельность независимых СМИ (https://www.osce.org/files/f/documents/8/e/14835.pdf). Как известно, значительный масштаб таких нарушений подорвал доверие к достоверности результатов выборов и стал одной из причин последующего государственного переворота в КР в 2005 году.

При МЖ системе существенно то, что большинство депутатов избирается во втором туре; так, на выборах 1995 года – 85%, 2000 года – 96,7% всех депутатов избрано во втором туре. А поскольку в округе побеждает только один человек, то выборы при МЖ системе в Кыргызстане были сосредоточены в основном на персоне кандидатов, его индивидуальных характеристиках, а не на том, что он предлагает изменить, улучшить по вопросам развития страны, когда будет избран в парламент, и до какой степени профессионально он подходит к этим вопросам по сравнению со своими соперниками.

МЖ система ведет к регистрации множества случайных, не обладающих электоральной поддержкой кандидатов, потому что все понимают, что чем больше кандидатов, тем меньше вероятность, что один из них наберет более 50% голосов сразу в первом туре. Многие кандидаты участвуют, чтобы отвлечь на себя голоса, измерить свою возможную электоральную поддержку и в надежде стать вторым в первому туре, чтобы пройти во второй тур. Так, в 1995 на 1 депутатское место в ЗС выдвигалось в среднем по 9,8 кандидатов, в СНП – по 8,3. Число кандидатов на выборах 2000 года сдерживалось требованием Кодекса о выборах КР о внесении большого избирательного залога – в трехсоткратном размере установленной законодательством минимальной месячной заработной платы. На выборах 2005 года в первом туре выборов было более 5 кандидатов на место.

Таким образом, выборы по МЖ системе в одномандатных округах в Кыргызстане обнаружили следующие проблемы:

• Размножение количества кандидатов в первом туре;
• Победа кандидата в основном во втором туре;
• Победа кандидата, набравшего маленькое количество голосов, и, соответственно, потеря большинства голосов избирателей в округе.
• Сосредоточение внимания на персонах кандидатов, а не на том, что кандидаты предлагают улучшить, не на их подходах к определенным вопросам развития страны;
• Подкуп голосов;
• Судебные процессы по многим округам;
• Недовольство кандидатов, мобилизация протестного электората в избирательных округах;
• Второй тур требует отдельной организации, финансов, времени. В это время кандидаты их избиратели пребывают в неизвестности, напряжение растет.

Большинство стран, использовавших МЖ систему в прошлом, отказались от этой системы. Сегодня она сохраняется во Франции, где она всегда традиционно использовалась, в некоторых бывших колониях этой страны в Африке, Иране, Северной Корее, Кубе и некоторых бывших советских союзных республиках, таких как Беларусь, Туркменистан, Узбекистан.

Единый общенациональный округ при пропорциональной системе

Пропорциональная избирательная система (ПРС) использовалась на выборах: в 2007 году – для всех 90 мандатов при пороге 5% голосов по стране и 0,5% в областях; в 2010 году на 120 мест с порогами 5% голосов по стране и 0,5% в областях 5 партий прошли в ЖК;  в 2015 году на 120 мест при пороге в 7% голосов по стране и 0,7% в областях в парламент прошли 6 партий. В 2000 году незначительное количество депутатов избиралось по ПР системе (из 105 мест в ЗС только 15 мандатов по ПР системе).

В последнее время процедура выборов была настолько усовершенствована в Кыргызстане, что при биометрической идентификации избирателей она не допускает множественного голосования или массовых вбросов бюллетеней. Хотя под подозрением общественности все еще находятся случаи сочетания референдума с выборами, когда избиратели хотят участвовать в одном из этих мероприятий, но не хотят участвовать в другом, и их идентификация и бюллетень могут быть использованы, если избиратель отказался участвовать в одном из выборных мероприятий. Хотя подкуп и использование административного ресурса остаются основными претензиями к выборам, но в целом биометрическая идентификация уменьшила количество проблем в этом демократическом процессе.

Основные недовольства действующей ПР избирательной системой заключаются в следующем:

• Избиратель не влияет на распределение мандатов внутри партийного списка;
• Слабая связь избирателя с депутатами;
• Фрустрация избирателя – основание для продажи голоса;
• Побеждают финансово обеспеченные партии;
• Внутрипартийная коррупция;
• Самоуправство лидеров партий.

Другие причины неудовлетворенности избирательным законодательством, такие как высокий избирательный порог, большой избирательный залог и форма №2, были устранены внесением изменений в Закон о выборах от 11 ноября 2020 года. Пятидесятитысячекратный залог был снижен до десятитысячекратного размера установленного законодательством расчетного показателя. Избирательный порог был снижен с 7% до 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по всей стране. Форма №2, то есть возможность изменения избирательного адреса сохранена только для избирателей, проживающих за пределами территории КР.

Недовольство поведением партийных лидеров приводит к раздражению электората по поводу политических партий вообще и озвучиванию стремлений избавиться от партий совсем. Этот вопрос отдельно дискутируется ниже. Вместе с тем очевидно, что выборы по ПР системе и требования Закона о выборах подводят партии к необходимости выработки партийных программ – общего видения по вопросам развития страны.

Следует признать такие положительные стороны ПР системы, как ее более демократический характер. Эта система более справедливо переводит голоса в места в парламенте (избегая дестабилизирующее, несправедливое влияние МЖ системы), меньшие партии получают шансы. ПР система производит более представительный парламент, позволяя включить в него разные группы общества (этнические, женщин) и представителей всех регионов. При ПР системе меньше голосов пропадает; она поощряет сотрудничество между партиями и общие списки кандидатов между разными партиями.

При ПР системе, особенно благодаря наличию регионального порога, партии стремятся включить в свой электорат больше регионов и разные группы избирателей. И наконец, ПР система поощряет преемственность и стабильность в политике через идентификацию выборов с партиями, вынужденными представлять предвыборные программы развития страны, а также в некоторой степени следовать потом своим программам. ПР система делает работу ЖК более прозрачной, позволяя видеть как разделяется власть между разными партиями, работа парламента и его состав становятся более понятными для всех, кто с ним работает.

Таким образом, разрабатывая новую избирательную систему, следует избежать негативных эффектов выборов по МЖ системе в одномандатных округах: несправедливости МЖ системы, когда много голосов избирателей пропадает и большинство кандидатов избирается во втором туре со слабой поддержкой избирателей округа; сосредоточения выборов вокруг вопроса харизматичности личностей, а не вокруг вопросов деятельности парламента и развития страны; разделения и конфликта между избирателями в пределах небольшого одномандатного округа, где легче идентифицировать группы симпатий и антипатий избирателей, что иногда приводит к большей напряженности во многих округах по всей стране. Недостатков у действующей ПР избирательной системы меньше по сравнению с выборами в одномандатных округах по МЖ системе. В основном проблемы ПР системы касаются удаленности избранных народом депутатов от народа, формирования закрытых списков кандидатов партийными лидерами и, вследствие этого, злоупотребления ими: покупки и продажи мест в партийных списках.

Нужны ли Кыргызстану политические партии

Политические партии – это не один индивид, а организация. Поэтому партия требует от кандидатов в депутаты умения создавать команду, работать в команде, многих организаторских, коммуникативных и лидерских качеств, которыми может не обладать индивидуальный кандидат. Партиец – более зрелый политик, по сравнению с отдельным индивидом.

Законы о выборах почти всех стран требуют выдвижения кандидатов в члены парламента от политических партий. Партии способствуют отбору и продвижению новых кадров из общества в государственные органы, а значит они способствуют вертикальной интеграции общества. Участвуя в переговорах между партиями, а также между парламентом и другими государственными органами, партии способствуют горизонтальной интеграции общества.

Партийные программы по идее являются продуманным и согласованным подходом всех членов партии к решению обозначенных в программе страновых вопросов. Поэтому придя в парламент через партии, партийцы обязаны сдерживать свои программные предвыборные обещания. Это делает партии и парламент, состоящий из партий, более предсказуемыми и транспарентными.

Партии во власти в большей степени, по сравнению с индивидуально избравшимися депутатами, обеспечивают организационную основу для обсуждения вопросов, проведения переговоров и принятия решений в парламенте. Благодаря наличию партий возрастает степень интегрированности и эффективности государства через влияние партий на поведение политиков – членов партии.

Когда законодательный орган состоит из отдельных политиков, представляющих узкие группы избирателей, то проводить какую-либо последовательную политику через принимаемые парламентом законы трудно. Соотношение множества частных интересов увязающих в спорах законодателей часто изменяется, приводя к запутанным, непоследовательным действиям и законам.

Партии, отражая существующие в обществе разделения, в то же время служат каналами и средствами их разрешения. По сравнению с любыми другими организациями, партии являются более организованными и легче контролируемыми, поскольку они находятся под воздействием специализированного правового регулирования со стороны государства. Способствуя проведению всех разногласий внутри парламента, между парламентом и другими ветвями власти через установленные процедуры, партии создают открытость и предсказуемость, а значит стабильность политики, проводимой законодательным органом. В целом партии увеличивают демократичность, управляемость и легитимность государства.

Эффективность функционирования парламента связана с эффективностью парламентских партий. Если законодательный орган разрознен из-за наличия множества партий с низкой внутрипартийной дисциплиной, то парламенту сложно достичь даже самых простых соглашений. Но парламент, в котором доминирует одна партия, страдает от того, что он не может осуществлять надзор над деятельностью правительства и управлять законодательным процессом. Поэтому в парламенте должно быть разумное количество партий, представляющих разные группы и слои общества, которые могут найти общий язык между собою.

В силу вышеизложенного представление политическим партиям права выдвигать кандидатов в депутаты парламента является наиболее правильным решением для КР. Партии − это основа, на которой строится парламентская деятельность. Но это не исключает возможность выдвижения и поддержки избирателями независимых кандидатов наряду с партиями – харизматические индивиды вне партий тоже получают шанс стать депутатом парламента в некоторых странах.

Для эффективного функционирования политической системы важно развитие внутрипартийной демократии, прозрачности, подотчетности партийных лидеров. Эти параметры партийного развития зависят не только от членов партии и внутрипартийных взаимоотношений, от законодательства о партиях, а в большей степени даже от особенностей избирательной системы. В Кыргызстане стало очевидным, что закрытые партийные списки и предоставление права формирования списков кандидатов партиям дает слишком много власти партийным лидерам, способствует развитию внутрипартийной коррупции, покупке и продаже мест в партийных списках без учета мнения избирателей и партийцев. По возможности новая избирательная система должна вести к уменьшению указанных негативных проявлений в партийном развитии без отказа от партий в целом.

Чего мы хотим добиться от реформы избирательной системы и предложения

Исходя из почти тридцатилетнего опыта проведения выборов в Жогорку Кенеш КР, мы хотим добиться от реформы избирательной системы обратного от того, чего мы хотим избежать. Новая избирательная система определенно должна:

• улучшить связи между избирателями и избранными ими депутатами парламента;
• предоставить избирателям возможность определять кто из кандидатов является достойным депутатского мандата;
• обеспечить большее влияние избирателей на избираемого ими депутата;
• поощрять дальнейшее развитие партий и их программного подхода к политике;
• побуждать партии предлагать программы развития, написанные в интересах избирателей из разных регионов и социальных групп, проводить еще более объединяющую и инклюзивную политику;
• способствовать улучшению качественного состава депутатского корпуса;
• сохранить достижения действующей избирательной системы в отношении представительства женщин, молодежи, этнических меньшинств других групп населения;
• избежать слишком сложных решений, чтобы было легче обучить избирателей и членов избирательных комиссий, подготовить программное обеспечение для автоматически считывающих урн (АСУ), применяемых в КР.

При форме правления с усиленным президентом, который единолично решает вопрос формирования и отставки своего Кабинета министров, как и многие другие вопросы, заложенной в Конституции, принятой на референдуме 11 апреля 2021 года, акцент на управляемости и эффективности в этом смысле парламента теряет свое значение. На первый план выдвигается критерий представительности Жогорку Кенеша.

Таким образом, на основе вышеизложенного определим параметры новой избирательной системы в плане: 1) величины избирательного округа – сколько мандатные округи нам нужны; 2) структуры избирательного бюллетеня – каким образом будет голосовать избиратель и кого он будет выбирать – партии или кандидатов и 3) избирательная формула.

1) Величина избирательного округа

Одномандатные и несколько многомандатных округов сближают избирателей и избранных ими депутатов, поскольку яснее показывают взаимосвязь между голосованием избирателей и их результатами по округу. Чем меньше мандатов распределяется по округу, тем теснее эта связь, и депутаты склонны быть более подотчетными электорату. Но вместе с тем, чем меньше мандатов распределяется по округу, тем менее пропорциональными будут результаты выборов. В одномандатном округе КР известны случаи получения мандата кандидатами, набравшими чуть более 5% голосов избирателей. Или, если по округу, скажем, распределяется 5 мандатов, то естественный порог будет 20% (100%:5=20%) избирателей, принявших участие в голосовании. Все голоса, поданные за партии или кандидатов, которые наберут меньшее количество голосов, пропадают. Если собрать все эти голоса, то может получиться значительное количество голосов электората. Это означает, что половина и более голосов избирателей пропадает в этом случае.

Отказ от одномандатных округов позволяет избежать ошибок таких недостатков, как победа слабых, с точки зрения поддержки электората, кандидатов; удлиненный во времени процесс избрания депутата, который в основном проходит во втором туре; потеря большинства голосов избирателей в округе, сосредоточение внимания на персонах кандидатов, а не на их программах развития страны; возникающее противостояние между группами избирателей и судебные процессы, еще большая уязвимость к подкупу голосов.

Следующим и кажущимся привлекательным выбором являются несколько многомандатных округов. В этом случае Кыргызстану нет необходимости резать округа, поскольку границы округов определяются границами существующих административно-территориальных образований. Самыми подходящими единицами для создания избирательных округов являются области, поскольку их границы определены природно-географическими условиями страны. Как правило, области разделены горами и другими труднопроходимыми объектами.

Казалось бы, что отличным решением является разделить 90 мандатов депутатов Жогорку Кенеша между 9 избирательными округами (7 областей, города Бишкек и Ош) в соответствии с количеством избирателей в каждом округе. Так, 3 606 120 избирателей делим на 90 мандатов и получаем количество голосов, необходимое для получения одного мандата – 40 068.  В этом случае получается, что следует перераспределить в соответствии с определенным принципом количество мандатов между округами, поскольку получаются неровные значения. Так, в г.Бишкек 10,5 мандатов, Ош – 3,7 мандата, в Ошской, Жалалабадской и Баткенской областях – 18,22; 16,79; 7,49 мандатов соответственно; в Чуйской, Нарынской, Иссык-Кульской и Таласской областях – соответственно 14,89; 5; 7,7 и 3,98 мандатов.

Однако в этом случае возникает диспропорция в представительстве регионов в Жогорку Кенеше. Например, Нарынская область получает 5 депутатов, а Ошская – 18. Избранные на региональной основе со своими программами развития соответствующего региона депутаты, получившие мандат, а следовательно, и ставшие зависимыми от регионально ориентированного избирателя и его интересов, станут раздирать все решения парламента и республиканский бюджет по регионам. Такой парламентарий, вся работа ЖК, его законы не смогут быть выше интересов определенных регионов. Избранный таким образом ЖК будет менее склонен проводить общенациональную, страновую политику. И это все будет происходить при несправедливом, неравном представительстве областей, когда решения парламента будут принимать в пользу только областей, имеющих наибольшее количество мандатов. В то время как в условиях других стран несколько многомандатных округов позволяет использовать имеющиеся в подобном подходе преимущества, в Кыргызстане такой дизайн будет усугублять имеющееся региональное деление среди населения и политических элит. Поэтому без компенсации неравенства регионов на общенациональном уровне, например, вторым ярусом выборов, такой подход не будет способствовать единению на общегосударственном уровне политики и управления страною.

Многоярусные системы обеспечивают избрание парламентов, в которых часть членов представляют специфические местные округи, а часть мест распределяется в больших округах или по всей стране, сглаживая непропорциональность, присущую маленьким округам. Некоторые страны проводят ПР выборы в несколько (два, три) ярусов (например, Австрия, Бельгия, Венесуэла, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Италия, Литва, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Чехия, Швеция, Южная Африка, Южная Корея, Эстония и др.).

Ярусы могут применяться как в смешанных избирательных системах, так и при ПР системе. Смешанные системы представляют собой комбинацию разных избирательных систем (ПЛ и ПР, МЖ и ПР). А основой для отнесения многоярусных выборов к элементам ПР системы является использование таких ПР методов распределения мандатов как в первом (нижнем) ярусе, так и во втором и часто в третьем ярусах, как квота Хэра, квоты Друпа, метод д’Ондта, модифицированный метод Сент-Лагюе.

Ярусы могут применяться как во множестве многомандатных округов, так и при едином общенациональном округе или их сочетаниях. При многоярусных избирательных системах разные географические избирательные округи могут перекрывать друг друга.

Популярным вариантом многоярусной системы является использование самого верхнего яруса в качестве корректирующего. В этом случае определенное количество мест оставляется для корректирования искажений между голосами и местами, образовавшимися из-за использования местных избирательных округов с малой величиной. Территория Швеции, например, подразделяется на 28 основных избирательных округов, по которым избирается 310 членов парламента. Также имеется 39 мест, которые будут присуждены на общенациональном уровне, чтобы скорректировать дисбаланс, созданный основными избирательными округами. Таким образом, несбалансированность, созданная на уровне основных избирательных округов, корректируется на общенациональном уровне. Наличие нескольких ярусов позволяет снизить искажения.

Полагаем, что за короткое время, в течение которого должен быть принят закон о внесении изменений в Закон КР о выборах, общественность и депутаты ЖК не успеют прийти к согласию о количестве мандатов, распределяемых по многомандатным округам и по всей стране, а также о формуле распределения на каждом из ярусов. При этом ярусы выборов в других странах в основном предназначены для компенсирования диспропорциональности региональных округов, в то время как в КР их предназначение должно быть – возмещение неравного представительства регионов. Вопрос нескольких многомандатных округов при предложенном подходе (9 региональных округов) становится слишком сложным для решения вопросов сколько мандатов отдавать региональным избирательным округам и как компенсировать неравенство регионов. А другой подход (например, 13 округов) связан со сложностями нарезки округов и трудностью их администрирования из-за несоответствия административно-территориальному делению страны. Таким образом, для Кыргызстана время для проведения выборов в парламент по нескольким многомандатным округам еще не пришло, поскольку мы решили избегать слишком сложных решений.

Для Кыргызстана удобным и более надежным выбором остается единый общенациональный округ. Когда все парламентские мандаты распределяются в одном округе достигается наибольшая пропорциональность результатов выборов, гораздо меньше голосов избирателей остается неучтенными. С этой точки зрения ПР система в едином округе является наиболее справедливой системой. Вместе с тем известно, что подобная величина округа в КР заслуженно подвергалась критике, которую можно устранить, предоставив избирателю возможность самому голосовать за определенных кандидатов.

2) Структура избирательного бюллетеня

Для выборов используются самые разнообразные виды бюллетеней. Процесс голосования может быть очень простым либо сложным для избирателей. Некоторые виды бюллетеней и избирательных систем требуют от избирателя простой грамотности, но есть и такие, для применения которых нужна предварительная подготовка и обучение избирателей.

Если избиратель вправе выбрать только партию из списка партий, то это закрытый партийный список, который использовался в Кыргызстане на парламентских выборах 2007, 2010 и 2015 годов и вызвал недовольство избирателей и некоторых кандидатов. Место кандидата в списке определялось партией самой, а на практике – партийными лидерами. В Европе закрытые списки применяются в Албании, Израиле, Исландии, Испании, Италии, Македонии, Португалии, Сербии, Турции, Черногории.

В настоящее время общее стремление электората в КР таково, что избиратель стремится влиять на продвижение предпочитаемого им кандидата вверх по списку к получению мандата депутата. Это так называемый открытый партийный список. Избиратель может выбрать не только предпочитаемую им партию, но и определенного кандидата или кандидатов из партийного списка в бюллетене. В Европе много стран используют открытые списки, это Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Греция, Дания, Латвия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Словакия, Словения, Финляндия, Хорватия, Швейцария, Швеция, Эстония. Однако очень небольшое число избирателей в этих странах выбирает индивидуальных кандидатов в списках, больше голосуя за предпочитаемые ими партии. Так, в Швеции только более 25% избирателей выбирают кандидатов, а не только партию на регулярной основе. Предоставив такое право избирателю в КР, можно будет посмотреть, насколько действительно избиратель захочет воспользоваться этим правом.

Как правило, недостатками открытых списков является ухудшение представительства разных групп – женщин, определенных этносов или религиозных меньшинств, в зависимости от страны, а также вынужденное соперничество кандидатов от одной и той же партии между собой за голоса избирателей.

Мотивация кандидатов соперничать за голоса избирателей может привести к конфликтам между кандидатами, а то и к распаду партии. Для укрепления партии и внутренней сплоченности ее членов важно, чтобы голоса, поданные за отдельных кандидатов, засчитывались также в пользу самой партии. То есть голоса, поданные за любого из партийных кандидатов, равнозначны голосованию за партию в целом, а избыточные голоса внутри партии могут быть переданы другим кандидатам в соответствии с их местом в списке. Такой механизм можно заложить в дизайн ПР системы при едином общенациональном округе в КР.

Тогда как закрытые списки позволяют сохранять установленную партией либо законодательными требованиями очередность представителей разных групп, включая женщин, открытые списки и предоставление выбора предпочитаемого кандидата избирателям, в основном приводит к выбору ими мужчин. Но в некоторых случаях открытые списки, например в Польше и Индонезии, наоборот, позволили увеличить избрание женщин парламентариями.

Предоставление избирателю права выбрать не одного, а нескольких предпочитаемых кандидатов в бюллетене – преференциальное голосование – позволяет достичь многих целей одновременно: выразить предпочтение не одному, а нескольким кандидатам – если не изберется один из них, победит другой; выбрать не только близкого к себе кандидата (по половому, этническому, религиозному, месту жительства и другим признакам), но и кандидатов из других групп, которые являются действительно достойными и, тем самым, обновлять и улучшать состав парламента. Если кандидат по первым предпочтениям уже получил мандат, голоса избирателя послужат избранию кандидатов со вторыми или последующими предпочтениями. Как видим, наличие нескольких голосов делает избирателя более открытым к разным группам людей, а парламент и политическую культуру в обществе более инклюзивными.

3) Избирательная формула

Избирательная формула перевода определяет как считать полученные голоса избирателей и переводить их в места. В силу отказа от одномандатного округа, соответственно отпадают варианты формулы мажоритарных избирательных систем. А выбор единого общенационального округа предполагает также избрание ПР системы. Как известно, ПР система является сравнительно новым видом избирательной системы и используется больше, по сравнению с любыми другими системами, в Африке, Латинской Америке и Европе. Из 43 европейских стран 40 используют один из видов ПР системы.

Критика действующей ПР системы в Кыргызстане подводит к изменению некоторых ее параметров. В частности, использование открытых списков вместо закрытых, а также предоставление избирателю возможности избрать несколько, например, четыре предпочитаемых им кандидатов, должно разрешить большую часть недовольств действующей системой.

В целом ПР системы ценят за то, что они верно переводят голоса в выигранные места, позволяя тем самым избегать более дестабилизирующего и «несправедливого» эффекта мажоритарных систем, когда значительная часть голосов пропадает, а в округе побеждает только один кандидат. Бонус больших партий снижается, а маленькие партии получают доступ в парламент, не набирая большого количества голосов. Поскольку избиратели уверены, что их голоса, хоть и незначительно, но могут повлиять на результаты, они считают, что стоит сходить на избирательный участок в день выборов.

ПР системы поощряют дальнейшее развитие партий, а также побуждают их предлагать программы развития страны, сосредотачивая выборы на вопросах идей, а не персон. ПР системы поощряют партии представлять инклюзивные и социально разнообразные списки кандидатов, включать туда женщин. Каждый голос, даже там, где партия электорально слаба, идет в счет партии и, следовательно, победы. ПР система помогает создать уверенность в том, что парламент будет включать представителей как большинства, так и меньшинств;

Низкий заградительный пункт/ избирательный порог в 3% гарантирует, что почти все поданные голоса избирателей учитываются и влияют на победу. Единый округ, а также наличие регионального порога во всех областях в 0,7% ограничивают возможность создания регионально доминирующих партий и способствует проведению регионально инклюзивной политики партиями.

За историю своего развития выборы в КР по ПР системе наработали позитивный опыт защиты недостаточно представляемых слоев общества в парламенте посредством установления требований в Законе о выборах о представленности женщин, молодежи, нацменьшинств. Эти квоты следует сохранить и в последующем.

Для собственно подсчета голосов внутри ПР системы используют разные методы и формулы, которые разнятся по степени пропорциональности своего результата. Чем более пропорциональны результаты, тем меньшие по количеству полученных голосов и почти все партии, которые достигли избирательного порога, могут получить представительство в парламенте. По степени пропорциональности результатов ПР формулы ранжируются разными авторами примерно одинаково и следующим образом, начиная с наименее пропорциональных и заканчивая наиболее пропорциональными:

• Империалли (делители 2, 3, 4, 5 и т.д.) наибольшие средние;
• д’Ондт (делители 1, 2, 3, 4, 5 и т.д.) наибольшие средние;
• Империалли наибольшие остатки;
• Модифицированная Сент-Лагюе (делители 1.4, 3, 5, 7 и т.д.) наибольшие средние;
• Друп (общее количество голосов по округу делят на количество мест по округу плюс один) наибольшие остатки;
• Хэр (общее количество голосов, поданных по округу, делят на количество мест, распределяемых по округу) наибольшие остатки;
• Сент-Лагюе (делители 1, 3, 5, 7 и т.д.) наибольшие средние.

Наибольшие остатки (самый большой остаток после деления) благоприятствуют меньшим (по полученным голосам) партиям, в то время как наибольшие средние (наибольшее частное от деления полученных голосов на число уже полученных мандатов плюс 1) способствуют избранию крупных партий. Результаты применения этих формул при одном и том же количестве полученных партией голосов будут разными. Вместо действующей ныне квоты Хэра рекомендуем использовать квоту Друпа с наибольшими остатками, которая позволяет сразу распределить больше мандатов, не полагаясь в значительной степени на остатки от деления.

Выводы и предложения:

На основе вышеизложенного рекомендуется:

1. Отказаться от одномандатных округов и соответственно разных видов МЖ системы, чтобы избежать таких ее негативных эффектов как несправедливость, когда много голосов избирателей пропадает и большинство кандидатов избирается во втором туре; избираются кандидаты, получившие незначительное количество голосов избирателей округа; сосредоточения выборов на вопросе личностей, а не вокруг вопросов деятельности парламента и развития страны; разделения и конфликта между избирателями в пределах округа и соответственно пост-выборной напряженности во многих округах по всей стране.
2. Воздержаться пока от введения множества многомандатных округов, поскольку в конечном итоге они будут связаны с существующим делением на области, приведут к региональному размежеванию страны и региональной ориентации в деятельности парламента, и самое главное к несправедливому, неравному представительству интересов областей, поскольку разные области получат сильно разнящееся количество мандатов. За короткое время, в течение которого должна быть создана новая избирательная система, лица принимающие решение не успеют прийти к согласию о количестве мандатов, распределяемых по многомандатным округам, а также о том, как возместить неравное представительство регионов. А создание округов, не относящихся к областному делению, связано со сложностями их нарезки и трудностью их администрирования. А мы решили избегать слишком сложных решений.
3. Сохранить единый общенациональный округ, посредством которого достигается наибольшая пропорциональность результатов выборов и гораздо меньше голосов избирателей пропадает, избирается парламент с ориентацией на общенациональную политику и интересы.
4. Для эффективного функционирования политической системы сохранить политические партии, как основные субъекты права выдвижения кандидатов в депутаты ЖК. Партии требуют большей зрелости от кандидатов, по сравнению с отдельным индивидом; находятся под воздействием специализированного правового регулирования со стороны государства; способствуют вертикальной и горизонтальной интеграции общества; требуют представления партийных программ – видения развития страны; обеспечивают организационную основу для обсуждения вопросов, проведения переговоров и принятия решений в парламенте; создают открытость и предсказуемость, а значит стабильность политики, проводимой законодательным органом.
5. Предоставить избирателю право проголосовать за нескольких (от трех до четырех) предпочитаемых кандидатов в бюллетене, и, тем самым, выбрать не только близкого к себе кандидата (по половому, этническому, религиозному, месту жительства и другим признакам), но и действительно достойных кандидатов из других групп. Это приведет к обновлению и улучшению состава парламента. Голосуя за разных кандидатов, избиратель станет более открытым к разным группам людей, создаст более инклюзивную политическую культуру в обществе. Для укрепления партии и внутренней сплоченности ее членов голоса, поданные за отдельных кандидатов, засчитывать также в пользу самой партии.
6. Использовать ПР избирательную систему, сохранив низкий избирательный порог в 3% и требование получения во всех областях страны 0,7% голосов избирателей для стимулирования проведения общенациональной и регионально инклюзивной политики партиями.
7. Сохранить квоты представленности женщин, молодежи, нацменьшинств в списке партий для развития позитивного демократического опыта КР.
8. Использовать квоту Друпа с наибольшими остатками, которая близка по пропорциональности своих результатов к действующей квоте Хэра, но в отличие от нее позволяет сразу распределить больше мандатов, не полагаясь в значительной степени на остатки от деления общего количество голосов, поданных по округу, на количество мест по округу.

Таким образом, рекомендованная преференциальная система голосования позволит улучшить связи между избирателями и избранными ими депутатами парламента; предоставит избирателям возможность выбирать до пяти кандидатов напрямую, а значит будут способствовать избранию действительно достойных кандидатов. Предлагаемая ПР система, общенациональный округ и открытые списки будут поощрять дальнейшее развитие партийных программ и проведение партиями объединяющей и инклюзивной страновой политики. Также такая система позволит сохранить и развить достижения действующей избирательной системы в отношении представительства женщин, молодежи, этнических меньшинств других групп населения. И наконец, такие избирательные устройства позволят избежать слишком сложных решений, чтобы облегчить всем участникам проведение эффективных выборов.