Проект Конституции, вынесенный на референдум, почти полностью изменяет текст действующего Основного закона. При этом многие из этих изменений – новелл – уже были в текстах некоторых наших прошлых конституций. Достаточно вспомнить, что Конституция КР меняется в десятый раз.
Предназначение любой конституции в том, чтобы защищать права людей и конституционный порядок в стране, а основным инструментом для этого является эффективная организация государственной власти. Поэтому критически важным блоком в любой конституции являются разделы, посвященные высшим органам государственной власти и их взаимодействию между собой.
Проект новой Конституции несет в себе много новелл. Часть из них носят принципиальный характер, а часть формальный. Например, позитивным изменением в структуре судебной системы считается учреждение Конституционного суда вместо Конституционной Палаты Верховного суда КР. Хотя, не известно, как будет работать на деле этот орган, сможет ли выносить независимые, основанные на Конституции решения.
В данной статье внимание акцентируется на тех изменениях, которые, по нашему мнению, особенно важны для функционирования органов государственной власти и жизни общества в целом.
Процедуры внесения изменений в Конституцию
Важной новеллой процесса принятия Закона о назначении референдума на 11 апреля 2021 года вместе с проектом Конституции стало нарушение правил и процедур со стороны Жогорку Кенеша (ЖК). Не было проведено полноценное общественное обсуждение и открытые парламентские слушания проекта Конституции, текст не был соответствующим образом опубликован Жогорку Кенешем, не представлено заключение Конституционной палаты Верховного суда КР, нарушены сроки принятия указанного Закона и сроки проведения его чтений. Но вопреки нарушениям основных обязательных процедур, депутаты ЖК не отказались рассматривать законопроект.
Об ответственности Президента за работу Кабинета Министров и исполнительной власти в целом
Согласно проекту, Кыргызстан превращается в президентскую республику, где президент будет главой исполнительной ветви власти. Теперь формирование правительства, все назначения в исполнительной власти и все ее решения будут в руках президента. Проект Конституции устанавливает, что Президент является не только главой государства, но и "высшим должностным лицом" и " возглавляет исполнительную власть КР" (п.1 статьи 66). Статья 88 вновь повторяет "Исполнительную власть в КР осуществляет Президент" (п.1). Но вместе с тем, в структуре проекта Конституции глава "Исполнительная власть" отделена от Президента, идет в главе 3, после главы 2 о Жогорку Кенеше и главы 1 о Президенте. Если Президент отвечает за исполнительную власть, то не нужно отдельной главы "Исполнительная власть". Исполнительная власть является составной частью института президента и должна идти в составе главы о президенте, так как это сделано в конституциях стран с чисто президентской формой правления.
В проекте пишут: "Президент несет персональную ответственность за результаты деятельности Кабинета Министров и исполнительной власти". И затем тут же закрепляют правило: "Если Жогорку Кенеш признает отчет об исполнении республиканского бюджета неудовлетворительным, ответственность членов Кабинета Министров рассматривается Президентом" (п.п. 5 и 6 статьи 89). Не надо писать о том, как Президент разбирается со своими работниками в проекте Конституции, за их работу отвечает Президент, он принимает все решения. Как в проекте написано: ответственность за работу правительства, как части исполнительной власти, должна полностью лежать на Президенте. Вопреки мировой практике чистых президентских систем, в проекте Конституции оставили должность Председателя Кабинета Министров, который ничего не решает, но которого президент может уволить за плохую работу правительства.
При этом Председатель Кабинета Министров будет одновременно являться и главой администрации президента (статья 89). Это новелла, которой еще не было нигде. Президент формирует и свою Администрацию и Правительство. Администрация Президента и Правительство Президента занимаются одним и тем же. По логике президентской формы правления в Конституции должна быть только одна администрация – президентская, которая и есть Кабинет Министров и исполнительная власть одновременно.
Кроме того, по проекту Конституции право законодательной инициативы имеется как у президента, так и у главы кабинета министров, что не совсем укладывается в логику президентской формы правления, потому что глава правительства – президент, а он и так выступает от имени правительства. Следовало бы убрать должность Председателя Кабинета Министров, Президенту самому возглавить Правительство; убрать Администрацию Президента вместе с ее главой. И так все Правительство работает на Президента, поэтому ему и Кыргызстану не нужны дорогие для содержания, дублирующие друг друга госорганы.
Еще одной "новеллой" проекта Конституции является то, что такую законодательную функцию как назначение референдума, передали в руки президента. На самом деле и во времена А.Акаева, и во времена К.Бакиева президент мог назначить референдум. Но Конституция 2010 года исключила такое полномочие, оставив право назначения референдума только парламенту. Возможность для президента получить закон, который не принимает парламент, через референдум, обойдя парламент, обесценивает основную законодательную функцию парламента. Право назначения референдума должно быть только у Жогорку Кенеша, а не у президента.
По проекту Конституции участие президента в формировании судебной ветви власти также усиливается. Если по действующей Конституции Председателя Верховного суда и Конституционной палаты из своего состава избирают сами судьи, то по проекту новой Конституции председателей Верховного и Конституционного суда по предложению совета судей и с согласия ЖК, будет назначать Президент. Судей местных судов также назначает тоже президент (по представлению Совета по делам правосудия).
Новшества для парламента
Большие изменения в проекте заложены в отношении Жогорку Кенеша. Из Конституции убирается норма о пропорциональной избирательной системе, по которой ранее формировался парламент. Теперь избирательная система будет определяться отдельным законом.
Согласно проекту, снижается количество депутатов, со 120 до 90. Девяносто народных избранников в парламенте у нас уже было согласно одной из предыдущих конституций, а именно во времена президента К.Бакиева. Возможно, в Кыргызстане, на фоне сложившегося негативного мнения по работе нынешнего созыва парламента, норма о сокращении депутатов, вызывает поддержку части населения. Однако, уменьшение количества депутатов до 90 в определенной степени сузит представительность высшего законодательного органа, сделает его более уязвимым перед исполнительной ветвью власти, не повышая эффективность работы и ответственность депутатов Жогорку Кенеша.
Существенной новеллой в проекте Конституции является введение возможности отзыва депутата парламента. То есть вводится, так называемый, императивный мандат. Такого не было в КР со времен социализма. Да, возможно многие полагают, что нужно иметь возможность отзыва депутата. Однако, здесь не все так просто.
Практически во всех развитых странах давно уже отказались от императивного мандата потому, что это создает условия для популизма и некачественной работы парламента. Если депутат боится, что его могут отозвать в любое время, то он скорее всего не будет принимать болезненные и сложные, но нужные для страны и общества решения. Кроме того, будет создаваться ситуация, когда те кандидаты, которые проиграли на выборах, могут постоянно инициировать процедуру отзыва своих более удачливых конкурентов, которые стали депутатами.
Еще более серьезным риском является то, что исполнительная ветвь власти, имея в руках административный ресурс, будет иметь возможность давления на оппозиционных депутатов, угрожая организацией процедуры их отзыва. Наше общество, к сожалению, давно отличается высоким уровнем хейтерства и такая норма будет вести к усилению манипулируемого хаоса. Эти риски следует обязательно принимать во внимание, при оценке нормы о введении права отзыва депутатов.
Народный курултай
Институт курултая не является новеллой, он сохраняется в Конституции со времен президента А.Акаева. Этот орган активно использовался во времена К.Бакиева. Новым в проекте Конституции являются не присущие для общественной структуры полномочия, которыми наделили Народный Курултай: право предлагать снять с должности членов Кабинета Министров и руководителей исполнительных органов (п.4 ч.1 статьи 70), вносить законопроекты в ЖК (статья 85), участвовать в формировании 1/3 состава Совета по делам правосудия.
Такие полномочия Народного Курултая позволят создавать видимость влияния на власть этого органа, а также впечатление ответственности исполнительной власти перед народом. Но при этом абсолютно не ясно как будет обеспечиваться фактическая, а не на бумаге, независимость, компетентность и объективность Курултая.
Из проекта также видно, некоторое дублирование Курултаем полномочий Жогорку Кенеша. А это ослабляет парламент, позволяет Курултаю состязаться с ним за власть и влияние. Так, Президент по своему выбору может обратиться к народу, Жогорку Кенешу, Народному Курултаю с ежегодными посланиями о положении дел в стране; вправе выступать на заседаниях Жогорку Кенеша и Народного Курултая (п.3 ч.3 и 6 статьи 70).
По правам человека и гражданина
Соблюдение прав человека и гражданина в Кыргызстане является главной целью Конституции. При этом следует помнить и о международном имидже нашей страны, от которого зависят многие наши экономические и социальные проекты.
Относительно блока Конституции по правам человека следует сразу отметить, что независимо от изменений, которые будут внесены, соответствующие органы ООН (Совет по правам человека, Договорные органы – комитеты и др.) будут отслеживать исполнение обязательств по правам человека, принятых Кыргызской Республикой (КР) на себя добровольно.
Проект Конституции выполнен слабо с точки зрения юридической техники. В нем много повторов, связанные друг с другом вопросы, рассматриваются раздельно. Например, защита прав человека разбросана по разным местам в тексте. Эти повторы и разные формулировки относительно одних и тех же прав породят конфликты – противоречия в толковании и применении данных норм. Например, повторяются нормы об общественных объединениях (статьи 8 и 36), о религии (статьи 9 и 34), о СМИ (статьи 10 и 33, и 66), о правах родителей и детей (статьи 20 и 26, 27), о культуре (статьи 21 и 48), об образовании (статьи 22 и 46).
Нынешний проект Конституции в целом охватывает весь перечень универсальных прав и свобод человека, гарантируемый международными договорами ООН, участницей которых является КР. Однако имеются отличия в изложении прав и свобод между международными договорами и проектом Конституции КР. Часть этих отличий влияет, но не настолько значительно на осуществление этих прав. Это, например: некоторые права названы по-другому или разделены по разным статьям, некоторые права и свободы, наоборот, были объединены. Есть некоторые важные права и свободы человека, которые не отображены в проекте Конституции (например, запрет пропаганды войны).
В то же время, по некоторым другим статьям проекта Конституции КР есть риски для осуществления прав и свобод человека и гражданина. Так, защита прав может столкнуться со сложностями в правоприменительной практике из-за превышения допустимых пределов их ограничений (нарушения принципа соразмерности ограничений прав). Например, проект Конституции содержит общую статью об основаниях ограничения прав и свобод, по которым все права и свободы человека могут быть ограничены «в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц». В противовес этому в международных договорах по каждому праву человека устанавливаются отдельные условия для их ограничения.
В проекте Конституции придумали новые термины относительно прав и свобод человека, которых нет в международных договорах. По своим последствиям это может быть не настолько безобидно для прав и свобод. Так, в части 4 статьи 10 написано: «В целях защиты подрастающего поколения мероприятия, противоречащие моральным и нравственным ценностям, общественному сознанию народа КР, могут ограничиваться законом». Здесь слово «мероприятия», которые могут ограничиваться согласно проекту Конституции, не существует в международных договорах. Оно может включать права и свободы, предусмотренные МПГПП, например, свободу выражения, свободу СМИ, которые не подлежат ограничению на основаниях, описанных в данном положении проекта. Понятия «моральные и нравственные ценности», «общественное сознание народа» являются слишком неопределенными, они допускают широкое толкование и поэтому несут угрозу произвольного применения.
Внесение изменений в Конституцию несет с собой потенциал значительных новшеств практически во всех сферах жизни общества. Поэтому гражданам страны следует вдумчиво подходить к принятию решения на предстоящем референдуме по изменению Основного закона страны.
Как уже отмечалось выше главное, на что особенно следует обращать внимание, это устройство высших органов власти в стране (президент, правительство, парламент, а также судебная ветвь власти), их способность осуществлять сдержки и противовесы относительно друг друга, то, каким образом будут приниматься управленческие решения важные для всего общества. От этого будет зависеть насколько эффективно будет развиваться страна и как на практике будут соблюдаться и защищаться права и свободы граждан Кыргызстана.
Фото сайта Shailoo.gov.kg
Комментарии