Статья

Проект Конституции и международные обязательства Кыргызстана в области прав человека

Текущая конституционная реформа вновь оживила дискуссии последних лет о том насколько законодательство Кыргызской Республики по правам человека должно соответствовать высоким международным стандартам. По этому поводу следует отметить, что Кыргызстан, как субъект международного права, несет обязательства, вытекающие из Устава ООН и ратифицированных основных договоров ООН по правам человека. В отличие от прав человека, форма правления, административно-территориально устройство, светский характер государства и другие подобные вопросы относятся к сфере суверенитета нашей страны.

Независимо от изменений, которые будут внесены в Конституцию, соответствующие органы ООН (Совет по правам человека, Договорные органы – комитеты и др.) будут отслеживать исполнение обязательств по правам человека, принятых Кыргызской Республикой (КР) на себя добровольно. Например, Кыргызская Республика в свое время присоединилась к двум основным договорам, предусматривающим подачу индивидуальных сообщений (т. е. жалоб) о нарушениях прав и свобод человека в КР – по Факультативным протоколам (ФП) к Международному пакту о гражданских и политических правах (МПГПП) и к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ). Независимо от того, будет ли исключено или, наоборот, включено в текст Конституции положение о возможности подавать сообщения о нарушениях прав и свобод в международные органы, данное право уже обеспечено соответствующими обязательствами КР по договорам ООН.

Есть несколько механизмов, по которым ситуация с правами человека в КР будет отслеживаться органами ООН – Комитетами ООН (договорными органами), Советом ООН по правам человека, включая Специальных докладчиков.

Специальные докладчики (тематические) принимают и рассматривают индивидуальные сообщения по фактам нарушения прав человека, выпускают Доклады. Универсальный периодический обзор (УПО) предусматривает циклы представления и рассмотрения вопросов прав и свобод человека по каждой стране-члену ООН.

Договорные органы (комитеты) периодически рассматривают доклады государств и альтернативные доклады неправительственных организаций о ситуации с исполнением договоров, выносят правительству рекомендации о принятии необходимых мер, рассматривают индивидуальные жалобы по фактам нарушений, инициируют расследования грубых или массовых нарушений прав. Выполнение рекомендаций органов ООН контролируется соответствующим органом.

Для Кыргызской Республики, как члена ООН и участника основных договоров по правам человека, важно обеспечить соответствие проекта Конституции, а в последующем, и ее текста своим добровольным обязательствам. Иначе каждый раз при защите национальных докладов в комитетах ООН (договорных органах) или в Совете по правам человека государству будут напоминать о нарушении обязательств по правам человека и необходимости привести законы и практику в соответствие с положениями договоров.

Проект Конституции КР, выставленный на референдум 11 апреля 2021 г., в целом охватывает весь перечень универсальных прав и свобод человека, гарантируемый международными договорами ООН, участницей которых является КР. Положения договоров по правам человека разделяют права и свободы, которые являются универсальными и признаются за каждым человеком, независимо от гражданства (в текстах договоров они обозначены как «каждый» или «никто»), от прав и свобод гражданина, которые связаны с институтом гражданства (в текстах договоров ООН используется слово «гражданин») и гарантируют участие в ведении государственных дел. Проект Конституции корректно разграничивает права и свободы человека и права и свободы гражданина (по признаку принадлежности к гражданству КР), относя к правам и свободам граждан вопросы участия в управлении государством.

Однако имеются отличия в изложении прав и свобод между международными договорами и проектом Конституции КР. Это, например, следующие отличия:

(1) некоторые права из МПГПП не именуются в тексте проекта как право (например, право на брак), хотя гарантии по ним содержатся в соответствующих положениях.

(2) Некоторые права и свободы человека из МПГПП имеют в проекте Конституции КР отличающееся наименование: например, «право на свободу религии и убеждений» или «свобода мысли, совести и религии» из МПГПП закреплены в проекте как «свобода совести и вероисповедания».

(3) Некоторые права и свободы были разделены в разные статьи, как самостоятельные права: «свобода искать, получать и распространять информацию и идеи» разными способами входит в МПГПП в состав права на свободное выражение мнения, а в проекте это самостоятельное право.

(4) Некоторые права и свободы, наоборот, были объединены в проекте Конституции. Например, «свобода мысли» и «свобода мнения» – разные права по МПГПП, а в проекте Конституции КР они идут вместе. Из-за этого возникают некоторые искажения в Основном законе, которые могут привести к проблемам в реализации и защите определенных прав. Так, например, свобода мысли по МПГПП не предусматривает никаких оснований для ограничения (абсолютная свобода), а для свободы мнения в МПГПП предусмотрены допустимые ограничения. Получается, в проекте Конституции нет такой гарантии неограниченности для свободы мысли, так как она идет в связке со свободой мнения (п.1 ст.32).

(5) Некоторые важные права и свободы человека из МПГПП не отображены в проекте Конституции. Например, запрет пропаганды войны прямо указан в МПГПП. В проекте данное положение отсутствует.

В то же время, по некоторым другим статьям проекта Конституции КР есть следующие определенные риски в отношении прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод может столкнуться со сложностями в правоприменительной практике Кыргызстана из-за превышения допустимых пределов их ограничений (нарушения принципа соразмерности ограничений прав и свобод). Такая ситуация складывается, потому что проект Конституции КР содержит общую статью об основаниях ограничения прав и свобод, по которым все права и свободы человека могут быть ограничены «в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц». В противовес этому в международных договорах по каждому праву и свободе человека устанавливаются отдельные условия для их ограничения.

Поэтому предлагаем относительно каждого права или свободы прямо в проекте Конституции определить допустимые ограничения по аналогии с положениями основных договоров о правах человека. Пункт 2 статьи 23 проекта Конституции не решает данную задачу, просто перечислив все основания для ограничения всех прав и свобод человека и гражданина. Данная задача хорошо решена в статье 20 действующей Конституции КР. В связи с этим следует предусмотреть в проекте Конституции статью, схожую по содержанию со статьей 20 Конституции КР 2010 года.

В проекте Конституции придумали новые термины относительно прав и свобод человека, которых нет в международных договорах. Так, в части 4 статьи 10 написано: «В целях защиты подрастающего поколения мероприятия, противоречащие моральным и нравственным ценностям, общественному сознанию народа КР, могут ограничиваться законом». Здесь слово «мероприятия», которые могут ограничиваться согласно проекту Конституции, не существует в международных договорах. Оно может включать права и свободы, предусмотренные МПГПП, например, свободу выражения, свободу СМИ, которые не подлежат ограничению на основаниях, описанных в данном положении проекта. Понятия «моральные и нравственные ценности», «общественное сознание народа» являются слишком неопределенными, ими трудно юридически оперировать, они допускают широкое толкование и поэтому несут угрозу произвольного применения, а значит могут привести к нарушению основных прав и свобод, соблюдение которых является обязательством КР. Данное положение части 4 статьи 10 должно быть исключено из проекта Конституции.

Часть 4 статьи 10 проекта Конституции (о защите подрастающего поколения от мероприятий, противоречащих «общественному сознанию народа») рекомендуем привести в соответствие с ч.4 ст.18 МПГПП, согласно которой государство уважает свободу родителей обеспечить религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. (данному вопросу посвящены также ст.ст.5, 14, 18 и 19 Конвенции о правах ребенка). Все права и свободы имеют индивидуальный характер. В случае сохранения формулировки ч.4 ст.10 проекта государство будет защищать не существующее в международных договорах понятие – «общественное сознание народа», нарушая тем самым права родителей.

Вопросы воспитания ребенка (их затрагивает целый ряд положений проекта – ч.5 ст.10, ч.3 ст.20, ч.2 ст.26, ч.1 ст.27) необходимо определить с учетом гарантий прав родителей, которые воспитывают ребенка и вправе формировать отношение своего ребенка к религии в соответствии с собственными убеждениями. Международные договоры используют термин – нравственное или религиозное воспитание. Оно неразрывно связано с родителями и с оказанием им помощи со стороны государства. Формулировка «общественное сознание народа» несет риск вмешательства в законные права родителей, которые вправе исповедовать религию или не исповедовать никакую. Такой субъект как «народ» в данном случае не уместен. Другой вопрос, как корректно защитить ребенка от насилия и информации, представляющей вред здоровью и развитию? Данный вопрос решен принципом «наилучшие интересы ребенка» по ряду сфер, указанных в Конвенции о правах ребенка, затрагивая многие свободы. Принцип наилучших интересов ребенка закреплен в п.2 ст.27 проекта Конституции.

Согласно ч.5 ст.10 проекта «Перечень мероприятий, подлежащих ограничению, и перечень ограничиваемой в доступе и распространении информации, устанавливаются законом. В основе положения, содержащегося в ч.5 ст.10 проекта, лежит универсальная свобода искать, получать и передавать информацию и идеи любого рода, независимо от границ, в любой форме. Следовательно, данное положение больше связано с содержанием ст.33 проекта, посвященной праву свободно искать, получать, хранить, использовать и распространять информацию. Однако, как это было отмечено выше, в ст.33 отсутствуют положения о допустимых и соразмерных ограничениях, касающихся именно данного права. Также проект содержит статью 63 о запрете принятия законов, ограничивающих свободу слова, печати и СМИ. Гарантии ст.63 могут оказаться декларативными в свете положения ч.5 ст.10 проекта. Запрет цензуры и свобода СМИ,содержащиеся в ч.2 ст.10, не предотвращает возможность ее введения из-за наличия ч.4 ст.10. «Перечень мероприятий» в ч.4 ст.10 можно толковать как возможность введения запрета на прокат фильмов, проведение представлений или выставок, то есть любых культурных, массовых, зрелищных, просветительских, образовательных и иных мероприятий. В таком понимании термин «мероприятие» может относиться ко многим правам и свободам из международных договоров (например, свобода мнения, свобода искать, собирать и распространять информацию, свобода собраний, право на образование). Перечень мероприятий, подлежащих ограничению, может стать проявлением цензуры. В этом случае защиту от произвольного и несоразмерного ограничения придется искать в соответствующих положения международных договоров ч.3 ст.12, ч.3 ст.18, ч.3 ст.19 МПГПП) или исходя из «необходимости в демократическом обществе» (ст.21, ч.2 ст.22 МПГПП, ч.2 ст.15 КПР).

Вопросы информационной безопасности возникают в проекте в ч.3 ст. 10, посвященной СМИ. Между тем, данный термин используется в международном праве относительно телекоммуникационной инфраструктуры, а не относительно свободы СМИ, поэтому  рекомендуется исключить данный пункт из ст.10 проекта.

Все Конституции КР (в различные годы) обычно учитывали взятые на себя страною международные обязательства по правам человека. Нынешний проект также старается следовать этой традиции. Однако в обсуждаемом в проекте Конституции появились и такие тенденции, которые могут нести риски по исполнению некоторых международных обязательств КР в области прав человека из-за неправильных либо некорректных формулировок определенных статей.

Реализация прав и свобод человека зависит от двух вещей: от корректного закрепления положений о правах и их ограничениях (как это описано выше), а также, что крайне важно, от надлежащего баланса и разумного ограничения полномочий государственных органов. Когда полномочия разных ветвей власти уравновешены, то они сдерживают друг друга от нарушений законов, в которых прописаны гарантии прав и свобод человека. Для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо независимое и справедливое правосудие, основы которого тоже должны закрепляться в проекте Конституции.

Фото Гулжан Турдубаевой, RFE/RL

1702

Написать комментарий: