Исследование

Аналитическое исследование ЦППИ «Реформа избирательной системы по парламентским выборам Кыргызстана – как ее менять»

Рекомендации для лиц, принимающих решения (ЛПР), экспертного сообщества и гражданского общества.

 Аналитическое исследование ЦППИ и Гульнары Искаковой.

Количество инициатив об изменении избирательной системы и их обсуждений в Кыргызстане обычно не уступало числу предложений об изменении Конституции в стране. Однако после парламентских выборов 4 октября 2020 года, результаты которых были аннулированы Центральной избирательной комиссией КР, внесение изменений в конституционный Закон КР «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР» (далее Закон о выборах) стало необходимостью.

 По данному поводу идут не только дискуссии. На интернет-сайте Жогорку Кенеша (ЖК) КР в общей сложности значится 31 законопроект по внесению изменений в Закон о выборах. А фактические изменения в Закон о выборах от 2 июля 2011 года вносились пять раз: в 2011, 2015, 2017, 2019 и 30 июня 2020 годах.

Волнения, связанные с избирательной системой и стремлением ее изменить, известны: чаще всего это желание политиков получить возможность избраться в парламент (в зависимости от своих ресурсов), а для электората – выбрать своих представителей. Экспертов к разработке таких законопроектов допускают формально, и их почти не слушают, принимая систему, которая, как понимают политики, отвечает их прямым интересам. Разумеется, при этом приводятся доводы об общей справедливости или несправедливости избирательной системы.

Так, из указанных пяти изменений Закона о выборах, два изменения – 2017 и 2020 годов – касались дискутируемой в данном анализе избирательной системы в узком смысле. Этими двумя изменениями избирательный порог был поднят партиями, сумевшими избраться на выборах 2015 года в парламент, с 7% до 9% в 2017 году, а к выборам 2020 года ко многим депутатам пришло понимание, что такой высокий порог увеличивает риски проигрыша на выборах для их партий. И депутаты квалифицированным большинством проголосовали за возврат порога в 7% в 2020 году, все-таки отсекая тем самым партии, для которых и 5%, и ниже порог являются непреодолимыми.

И все же имеются положительные стороны в процессе изменений избирательной системы. Так, стремясь приспособить ее для своего избрания, политики вынуждены приводить аргументы и соображения в пользу достижения также большей справедливости избирательной системы в отношении избирателей и политических партий в целом.

Прежде чем приступить к изложению сути дискуссий, анализу и внесению предложений относительно совершенствования избирательной системы, следует определиться с терминами.

Что такое избирательная система и насколько широкое представительство необходимо

Избирательная система понимается в широком и узком смысле. В широком смысле понятие избирательной системы включает все вопросы, связанные с выборами органов власти, начиная с назначения выборов и заканчивая опубликованием результатов выборов. В узком смысле избирательная система определяет, как подаются голоса и распределяются места. В данном анализе понятие избирательной системы используется в узком смысле: это правила, устанавливающие способы: 1) выражения воли избирателей; 2) подсчета голосов избирателей; 3) определения победивших на выборах и 4) определения, сколько мандатов достанется победителям (Искакова Г.Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек, 2003. Далее некоторые данные приводятся по данной монографии). Таким образом, избирательная система устанавливает правила определения победивших.

Выбор избирательной системы не является чисто техническим решением, ее выбор может иметь огромные последствия для функционирования всей политической системы. Особенности избирательной системы способны повлечь за собой широкие последствия – от раскола партии до распада страны. Например, полагают, что кровавая диктатура в Чили или приход к власти Гитлера стали результатом действия именно избирательной системы и что история могла бы сложиться по-иному для этих стран, имей они другие избирательные системы (Taagepera R. and Shugart M.S. Seats and Votes: Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven, 1989. P. 1-3). Применяя две различные формулы к одинаковому распределению голосов, можно получить совершенно разные результаты. Считается, что большинство в парламенте чаще всего является следствием избирательной системы, а не волеизъявления избирателей. Но во избежание серьезных ошибок, обобщения практики применения разных вариантов избирательных систем во многих странах позволяют извлечь для себя полезные уроки.

Классификации множества избирательных систем, существующих в мире, основаны на трех основных параметрах: формуле перевода полученных голосов избирателей в места (как определять победившее большинство); величине избирательного округа (то есть количество мандатов, распределяемых по одному избирательному округу), и структуре избирательного бюллетеня (то есть как избиратели выражают свои предпочтения). В данной работе среди всего разнообразия избирательных систем будем различать мажоритарные (МЖ), плюральные (ПЛ), пропорциональные (ПР) и смешанные (См. подробнее об избирательных системах: Разработка избирательных систем. Новое руководство Института за демократию и содействие выборам (International IDEA) / Перевод Г. Искаковой. – Бишкек, 2006. С.59-74.).

На сегодня, по Закону о выборах, в КР действует ПР избирательная система при едином общенациональном округе и избирательной формуле по квоте Хэра относительно выбора партии, когда общее количество голосов, поданных по округу, делится на количество мест, распределяемых по округу. При этом по действующему Закону о выборах для доступа к распределению депутатских мандатов партии должны получить не менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по стране, и более 0,7% – по каждой области и городам Бишкек и Ош.

Парламент является высшим представительным и законодательным органом страны. При формировании парламента важно определиться хотим ли мы при этом добиться такого широкого представительства, когда парламент почти зеркально отражает социальную структуру общества и является настолько разнородным, что это затрудняет его работу и оказывает деструктивное влияние на стабильное функционирование Правительства.

Или же мы хотим добиться большего единообразия и лучшей управляемости за счет уменьшения возможностей для прихода в парламент мелких партий. В то время как широкая представительность позволяет даже мелким группам избирать своих представителей в парламент, с другой стороны, сужение представительства облегчает проведение единой общенациональной политики.

Соответственно все параметры избирательной системы (формула, избирательный порог и величина избирательного округа) могут использоваться для достижения либо широкой представительности, либо лучшей управляемости парламента. Но при этом две указанные формы представительства не являются взаимоисключающими, а скорее противоположными концами одного континуума с реальными избирательными системами, позволяющими их смешивать. Поэтому выбор определенных параметров определенной избирательной системы зависит от намерения законотворца обеспечить представительность и/или управляемость парламента в той или иной степени.

Основные претензии к действующей избирательной системе

Главными требованиями участников послевыборных волнений были изменение избирательного законодательства – снижение 7% избирательного порога, уменьшение залога политической партии и решение вопроса с формой №2. Сегодня общественность требует, чтобы в парламент пришли новые люди, профессионалы, не связанные с функционированием многолетней коррумпированной, неэффективной системы, которой они недовольны. Уменьшение залога позволит появиться в парламенте новым политическим партиям с недостаточным финансированием. Этому также способствует снижение избирательного порога (см. об этом ниже).

Так называемая форма №2, позволив избирателям, не позднее 15 дней до дня голосования, заявить о намерении голосовать по определенному избирательному адресу (статья 15 Закона о выборах), привела к тому, что кандидаты от партий собирали голосующих за их партийный список избирателей в определенных избирательных участках – видимо, для доказательства сбора голосов избирателей внутри партий – чтобы получить от нее депутатский мандат. В день голосования 4 октября такие кандидаты организовывали подвоз “своих” избирателей в нужный избирательный участок, поскольку они в большинстве своем жили не по указанному ими адресу. Свидетельств подвозов было много.

Все три указанных вопроса, поднятые на волне протестов после выборов 4 октября, будут адресованы ЖК КР в ускоренном темпе в ближайшее время, поскольку должны быть проведены новые выборы в парламент. Однако данная публикация посвящена не столько вопросу быстрой корректировки, сколько более вдумчивому подходу к реформированию избирательной системы. Ведь недовольства действующей избирательной системой имели место и до последних парламентских выборов.

Для понимания сути критики рассмотрим вкратце законопроекты, инициированные после внесения изменений в избирательную систему в Законе о выборах в 2017 году, – их было 10. Сразу отметим, что из них ЖК был принят, а также подписан 30 июня 2020 г. президентом только один законопроект о 7% избирательном пороге (от группы депутатов ЖК КР Мамытов Т. и др.). Из указанных 10 законопроектов 6 адресовало вопросы избирательной системы в узком смысле (далее законопроекты приводятся по фамилии первого депутата в списке группы).

Из указанных 6 законопроектов вопрос снижения избирательного порога с 9% на 5% поднимался в трех проектах (группы: И.Масалиев; М.Жеенчороев; А.Шыкмаматов); в трех оставшихся законопроектах (А.Сулайманов, Т.Мамытов, М.Бакиров) предлагалось снизить с 9% до 7%. Сторонники 7% порога выступали против дальнейшего его снижения. Их аргументы соответствуют принятому понимаю, что чрезмерное снижение избирательного порога может привести к созданию многочисленных мелких партий и дроблению голосов избирателей, к потере голосов, отданных за проигравшие мелкие партии; это также приведет к частым склокам и дестабилизации деятельности парламента и правительства, что нанесет урон устойчивости всей экономики (Т.Мамытов). По их мнению, последние выборы в ЖК КР в 2015 году по 7% порогу показали относительную стабильность деятельности парламента, а также открытость, прозрачность и оптимальность в принятии парламентом решений, в том числе при формировании Правительства;

Три законопроекта предлагали более значимые изменения. Все они сохраняли избирательную формулу (квоту Хэра) действующей ПР избирательной системы.

1) А.Сулайманов: предлагались открытые партийные списки, когда избиратель осуществляет одновременно выбор не только партии, но и кандидата. Относительно кандидатов от партии предлагалась ПЛ избирательная система (побеждает набравший наибольшее количество голосов избирателей внутри партийного списка).

2) М.Бакиров: предусматривались 13 избирательных округов; распределение мандатов осуществляется среди партий, достигших: 7% избирательного порога во всех округах и 0,5% – в каждом округе.

3) А.Шыкмаматов: 9 избирательных округов по КР, где распределение мандатов осуществляется среди партий, получивших 5% голосов участвовавших избирателей по республике, а также 0,5% голосов избирателей по каждому округу. Также предлагалось предоставить право избирателю проголосовать как за список, так и за желательного кандидата.

В двух последних проектах одинаково: количество мандатов по округу определяется исходя из числа избирателей в округе и последний из предложенных округов – единый округ по КР для избирателей, проживающих за пределами страны, механизм действия которого был недоработан в обоих проектах.

Все три указанных законопроекта требовали доработки. Чтобы быть краткими, приведем один пример. В одном из проектов прописывается: «подав заявление в Центральную избирательную комиссию, партия – уже прошедшая в ЖК по итогам выборов – сама утверждает очередность списка кандидатов «на основе рейтинга кандидатов в избирательном округе». Но при этом в данном проекте понятие и механизм рейтинга не описываются и не прослеживается никакой связи между волеизъявлением избирателей и местом избранных кандидатов в списке партии.

Введение подобного механизма “рейтинга” в Закон о выборах было бы предоставлением права произвола руководству партий в отношении определения места членов своей партии в списке уже после выборов, даже если этот произвол был бы утвержден «высшим органом политической партии», как предлагалось в проекте. Воля избирателей, после своего выражения, должна быть конечной и незыблемой для всех участников выборов. Иначе выборы и голосование вообще теряют смысл.

Если обобщить, то критика действующей сейчас системы направлена на известные недостатки единого общенационального округа и закрытых партийных списков ПР избирательной системы. Это: отсутствие для избирателя возможности повлиять на распределение мандатов внутри партийного списка и, в итоге, слабая связь депутатов с избирателями. Голосуя за большие списки партий, граждане не знают кому они делегируют свою власть, что вызывает у них фрустрацию и увеличивает основания для продажи ими своих голосов и подкупа избирателей.

В результате побеждают более финансово обеспеченные партии, источники доходов которых вызывают сомнения у избирателей. Из-за того, что вопрос распределения мест в партийном списке решается руководством партий, места в списке кандидатов зависят от размера денежного вклада соискателей, и поэтому растет внутрипартийная «коррупция» и самоуправство лидеров партий.

Мажоритарная избирательная система

Недовольство действующей избирательной системой приводит к появлению предложений о полной ее смене. Предлагается МЖ система, но, по сути, люди имеют в виду одномандатные округи.

Одномандатные округи гарантируют связь избранных представителей с избирателями, хотя голосование здесь в основном происходит в соответствии с партийной принадлежностью кандидатов. В одномандатных округах как кандидаты, так и избранные члены парламента институционально поощряются представлять интересы избирателей своего округа. А когда политические партии слабы и в плане отсутствия ясных программ развития страны, и организационно, то они еще больше способствуют местнической ориентации депутатов. И вместе с этим подкуп избирателей, конфликты, а также избрание финансово состоятельных, регионально ориентированных кандидатов был широко распространен и при одномандатных округах.

Выборы в одномандатном округе могут проводиться при разных избирательных системах: МЖ системе относительного большинства, МЖ системе абсолютного большинства, альтернативном голосовании и блокированном голосовании по партиям.

Мажоритарную систему абсолютного большинства также называют просто мажоритарной (МЖ) или двухтуровой (ДТ) системой. МЖ система действовала в КР на парламентских выборах 1990, 1995, 2000, 2005 годов. Для победы в первом туре одному из кандидатов требуется получить абсолютное большинство голосов (50% + 1 голос). Во втором туре будут состязаться два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов, если нет победителя в первом туре. При МЖ системе победитель часто определяется во втором туре. То есть при этой системе, чем больше кандидатов «оттягивает» на себя голоса, тем меньше шансов победить в первом туре даже у самого сильного кандидата.

Здесь у многих потенциальных кандидатов появляется надежда быть вторым в первом туре и попасть во второй тур; а во втором туре избиратели, чьи кандидаты уже не прошли, выбирая «из двух зол меньшее», могут отдать голоса за второго (в первом туре по количеству голосов) кандидата. При такой системе у многих появляется желание рискнуть, чтобы «попробовать свои силы». Это приводит к увеличению числа кандидатов в избирательном округе, излишним надеждам, а затем – в результате проигрыша всеми кандидатами, за исключением одного – к недовольству.

Опыт проведения выборов в парламент по МЖ системе в Кыргызстане показал, что эта система способствовала регистрации большого числа кандидатов (в среднем 9 в 1995 и 4,6 в 2000 годах) на место (на выборах 2000 года число кандидатов сдерживалось требованием Кодекса о выборах КР о внесении большого избирательного залога), размножению и ослаблению партий, формированию разношерстного депутатского корпуса, не способного артикулировать интересы больших слоев населения, проводить последовательную политику и слаженно работать.

Например, в результате парламентских выборов 1995 года – политические партии получили всего 14% (15) мест, а 2000 года – в нижней палате парламента (Структура Жогорку Кенеша часто менялась по Конституции КР. В 1994 году в парламенте появилось две палаты, а в 2003 году вновь вернулись к однопалатной структуре), где 25% мест формировалось по спискам политических партий, партии получили уже 53% мест, но около 30% мест всего состава ЖК КР.

Кроме этого, МЖ формула приводила к избранию кандидатов, набравших очень маленькое количество голосов избирателей. На выборах 2000 года в КР из 90 депутатов ЖК, избранных по одномандатным округам, только 3 кандидата набрали требуемое абсолютное большинство голосов избирателей в первом туре. Остальные кандидаты были избраны во втором туре по ПЛ системе или были названы победителями в первом туре (по 18 округам), благодаря специфическому толкованию ЦИК положений избирательного законодательства, хотя за этих кандидатов не голосовали иногда более 90-94% избирателей соответствующих округов.

МЖ система относительного большинства называется также плюральной (ПЛ) либо прошедший первым получает пост (ПППП) системой. При ней у избирателя имеется один голос и побеждает кандидат, набравший любое большинство голосов. В отличие от МЖ системы, при ПЛ системе, наоборот, меньше стимулов для многих кандидатов, которым «не светит» большинство сразу в одном туре, вступать в избирательную кампанию.

При ПЛ системе первый тур является последним туром. Поскольку при МЖ системе основной торг между сильнейшими кандидатами откладываются до получения результатов первого тура выборов, то это приводит к участию большего количества партий на выборах. Кроме того, вопреки принятому заблуждению в пользу МЖ системы, что она обеспечивает избрание кандидатов с сильным мандатом, на деле оказалось, что средний процент голосов, полученный первыми кандидатами на 17 выборах по МЖ системе, составил 39,5%, что на 10% меньше количества голосов, полученных на 30 выборах по ПЛ системе (Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992. Р. 210-11).

Таким образом, ПЛ система является гораздо предпочтительней МЖ системы, поскольку она на самом деле выставляет перед потенциальными кандидатами намного более высокое требование – победу самого сильного и сразу. Но в любом случае, одномандатные округи ПЛ и МЖ систем сосредоточивают внимание избирателей на отдельных личностях, а не на партиях и их программах, и поэтому для усиления политических партий в стране не годятся.

Роль и значение политических партий для эффективного функционирования политической системы страны

Основным средством получения и удержания политиками поддержки электората, а значит и власти, являются партии и избирательные законы. Следовательно, политические партии (так же, как и избирательные законы), посредством которых политики приходят к власти, влияют и в дальнейшем на поведение политиков и степень интегрированности и эффективности государства.

Конечно, представители парламента в несформировавшихся партийных системах могут приходить к власти и удерживать ее без партий, делая ставку на личную популярность. Но когда весь законодательный орган состоит из таких отдельных политиков, представляющих узкие группы избирателей, то проводить какую-либо последовательную политику через законодательство трудно. Соотношение множества частных интересов увязающих в спорах законодателей часто изменяется, приводя к запутанным, непоследовательным действиям и законам.

Партии, отражая существующие в обществе разделения, в то же время служат каналами и средствами их разрешения. По сравнению с любыми другими организациями, партии являются более организованными и легче контролируемыми − подвергаются воздействию направленного правового регулирования со стороны государства, увеличивая демократическую управляемость и легитимность государства. Способствуя поддержке законодателями правительственной политики, проведению требований и конфликтов через установленные процедуры, партии создают открытость и предсказуемость, а значит стабильность политики, проводимой законодательным органом. Поэтому представление права выдвигать кандидатов в депутаты парламента только политическим партиям является наиболее правильным решением для КР. Но для эффективного функционирования политической системы важна не только способность узнаваемых избирателями партий побеждать на выборах, но также и количество партий.

Все согласны, что многопартийные системы позволяют представить в большей степени интересы многих социальных групп, существующих в обществе, и являются более справедливыми по сравнению с двухпартийными системами. Однако уровень многопартийности имеет разное значение для разных форм правления. Так, уровень многопартийности – не самая важная детерминанта для нынешней премьер-президентской системы Кыргызстана, поскольку здесь, в случае избрания большого количества партий, можно сформировать коалиционное правительство. Но для президентской системы, не имеющей подобного механизма, когда президент лишен парламентской поддержки, эффективное управление при многопартийности будет трудноосуществимо. Считается, что сочетание высокого уровня многопартийности с президентской системой представляет собой вид неэффективного и нестабильного правления.

В общем же среди ученого мира существует согласие, что парламентарное правление производит более сильные партии. Когда законодательный орган занимается формированием правительства, как в Кыргызстане, избиратель со временем начинает разбираться в наличии связи и влиянии парламента на формирование правительства, намеренно голосуя за определенных кандидатов от партий, он пытается повлиять на состав Правительства. Тактическое голосование избирателей за предпочтительные партийные программы и платформы способствует становлению сильных и дружных политических партий, вынуждая депутатов создавать стабильные партийные коалиции за общую политическую программу. Для Кыргызстана это бы означало стимулирование политических элит искать решения для развития страны для того, чтобы получить доступ к разделению портфелей и должностей.

Таким образом, для обеспечения стабильного и эффективного правления желательно использовать такие параметры избирательных систем, которые, во-первых, сформируют сильные партии и, во-вторых, постепенно приведут в общем к снижению уровня многопартийности в парламенте и в стране.

Пропорциональные избирательные системы

При пропорциональных (ПР) системах каждая партия получает число мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов в многомандатных округах. ПР система, в отличие от ПЛ и МЖ систем, является не одной избирательной системой, а общей категорией, включающей значительные вариации, которые могут влиять на степень пропорциональности их результатов посредством использования различных формул и методов для распределения мандатов, закрытых или открытых партийных списков, панашажа, разной величины избирательного округа, заградительных пунктов и ярусов.

В Кыргызстане ПР система вводилась эпизодически для 15 мест из 105 местного ЖК на выборах 2000 года, затем была отменена и вновь возвращена, и действовала еще на парламентских выборах 2007, 2010 и 2015 годов. Рекомендуем сохранять ПР систему, поскольку у нее больше положительных сторон, чем недостатков. Основное преимущество ПР системы заключается в более представительном характере парламента. ПР система решает такие проблемы многосоставного кыргызстанского общества, как представительство национальных, языковых, религиозных и прочих меньшинств, а также улучшение представительства женщин и молодежи. Если не обеспечить и меньшинству и большинству голоса в нарождающейся политической системе КР, то результатом могут стать катастрофические последствия.

В целом ПР системы ценят за то, что при них меньше голосов пропадает; бонус больших партий снижается, а маленькие партии с небольшим числом голосов получают доступ в парламент; когда избирательный порог низок, почти все поданные голоса избирателей влияют на победу, что повышает участие избирателей; они поощряют партии представлять инклюзивные и социально разнообразные списки кандидатов; ограничивают возможность создания регионально доминирующих партий – при ней в меньшей степени одна партия получает все места в одном определенном регионе. ПР система ориентирует как избирателей, так и кандидатов на развитие политических партий, поскольку при ней выдвижение осуществляется на партийной основе.

Опыт западноевропейских стран показывает, что парламенты, избираемые по ПР системам, эффективнее относительно стабильности правительств, активности электората и общенационального развития. Широкие коалиционные правительства при ПР системе приводят к стабильности и последовательности в принятии решений, что способствует экономическому развитию.

Основные недостатки ПР систем, за которые их критикуют, в том числе и в Кыргызстане, являются продолжением их преимуществ – это их способность воспроизводить в парламенте многопартийность в стране в силу своего излишне представительного характера, и то, что они не способствуют связи между избирателями и их избранными представителями. Но этих недостатков ПР системы можно избежать посредством уточнения ее параметров.

Существует два основных вида ПР систем: система единственного передаваемого голоса (ЕПГ) и списочная ПР система.

При системе единственного передаваемого голоса (ЕПГ) избиратели ранжируют кандидатов в соответствии со своими предпочтениями в бюллетене для голосования. Но эта система сложна для подсчета голосов, требует тщательного учета предпочтений (первых, вторых и далее), затем определения квоты (если ни один кандидат не достигает квоты, то кандидаты с наименьшим количеством предпочтений исключаются и их вторые предпочтения перераспределяются среди оставшихся кандидатов и т.д. – до тех пор, пока все места в округе не будут заполнены). Из-за таких трудностей ЕПГ допускает возможность больших нарушений и, соответственно, конфликтов. И эта система не имеет широкого распространения.

Для формирования сильных партий, избирательная система должна поощрять состязание между партиями и по возможности исключать внутрипартийное соперничество – голоса, подаваемые за отдельных членов партии, должны приносить очки всей партии. По этим соображениям ЕПГ отпадает сразу, поскольку она делает ставку на личности, а не на партии и будет приводить соответственно к парламентской фрагментации. Итак, исходя из приведенных соображений ЕПГ система не рекомендуется для КР.

В Кыргызстане действует широко распространенная в разных странах списочная ПР система (ПРС): каждая партия представляет список кандидатов избирателям. Избиратели голосуют скорее за партию, чем за кандидатов, и партии получают места в пропорции к набранным ими голосам в общенациональном масштабе. Кандидаты получают места в соответствии с их позицией в списке.

При системе ПР списков используются разные формулы для определения победителей. Чем менее пропорциональна по своим результатам система, тем меньше партий попадает в парламент. Согласно исследованиям, квота Хэра – применяемая в КР – является одной из наиболее пропорциональных ПРС, а наименее пропорциональными являются формула д’Онта; наибольшие остатки формулы Империалли.

Конечно, на практике формулы избирательных систем могут давать результаты, расходящиеся с теоретически ожидаемыми в силу воздействия многих других факторов. Но это не означает, что выбора среди формул ПР системы нет или нет разницы между ними. Учитывая подчеркиваемую многими специалистами по избирательным системам большую важность величины избирательного округа, подтвержденное предположение о градации ПР формул по степени пропорциональности их результатов, остановим свой выбор на формуле д’Онта. Эта формула имеет наименьший прирост последующих делителей (1, 2, 3, 4 и т.д.), широко известна – используется во многих странах и упоминается как одна из наименее пропорциональных формул по своим результатам. Формула д’Онта не является сложной, подсчет же при современных технических средствах можно производить автоматически и безошибочно.

Распространенным механизмом уменьшения количества партий в парламенте является уже упомянутый выше избирательный порог (или заградительный пункт). Это минимальное количество голосов избирателей для того, чтобы партия была допущена к распределению мест. Заградительный пункт ранжируется в разных странах от 0,67% до 10% и даже до 17% (в Греции). Этот порог может быть установлен законодательно, тогда он называется формальным. Но может содержаться в формуле перевода голосов в места или в количестве мест, распределяемых по округу, количестве партий, допускаемых к избирательному состязанию в округе, тогда он называется эффективным. В Кыргызстане  в настоящее время идет спор о величине формального заградительного пункта.

Большинство исследователей относятся негативно к формальному заградительному пункту, называя его грубым механизмом, поскольку он просто отсекает часть уже поданных голосов электората. Несмотря на распространенность заградительного пункта, некоторые специалисты не рекомендуют его вообще. Для значительного сокращения количества партий и их укрупнения  в парламенте и стране достаточен дизайн небольшой величины избирательных округов и использование наиболее непропорциональной формулы.

Величина избирательного округа

Долгое время споры по поводу избирательных систем велись в основном вокруг преимуществ и недостатков избирательных формул. Но на деле оказалась, что величина избирательного округа намного сильнее влияет на степень пропорциональности между голосами избирателей и местами, а также на количество партий в стране.

При ПР избирательной системе величина округа становится очень важным параметром, оказывающим совокупное влияние на партийную систему.

Выбор величины округа является произвольным решением, так же, как и выбор размера заградительного пункта. Величина округа может разниться, начиная с двух, как в Чили и доходя до 99, как в Уругвае. Увеличение величины избирательного округа ведет к увеличению количества партий в парламенте, при отсутствии других заградителей. Когда величина округа достигает 20 или более мест, маленькие партии (те, что получили 5% голосов или меньше) могут надеяться попасть в парламент. Чем меньше избирательные округа, тем в большем выигрыше оказываются крупные партии.

Большинство исследователей предлагают маленькую величину избирательного округа (от 5 до 7-9 мандатов) при ПР формуле, не обремененной такими сложностями, как компенсаторные места, заградительные пункты, многоступенчатые выборы или многоярусное распределение мест. Округа величиной ниже пяти мандатов в Кыргызстане, где партии только нарождаются и проблемой является региональное деление в политической системе, не допустимы. Такие округа, в силу своей диспропорциональности, не только будут сильно искажать волю избирателей, но со временем уничтожат все непобедившие партии, а также приведут к еще большему региональному размежеванию посредством поддержки региональной ориентации и привязки отдельных партий.

Это, соответственно, приведет к несправедливому притеснению большинства партий, недовольствам в обществе, а также к регионально разделенному парламенту. Системы с величиной округа пять – семь мандатов будут более эффективными, создавая стимулы к сокращению числа партий, и, в то же время, гарантируя «естественный», не насильственный, отбор для партий.

Смешанные системы

Смешанные системы по-разному сочетают элементы ПР, ПЛ либо МЖ системы с тем, чтобы соединить их разные преимущества и в то же время избежать их недостатков. Из смешанных систем наиболее подходящей для условий Кыргызстана полагаем является ПР система смешанного членства (ПССЧ).

 При этой системе, если партия выиграла 10% мест в стране, но не получила мест в округе, она получит причитающиеся ей 10% мест по списочной части ПР системы. Избиратели могут делать два отдельных выбора – в одномандатном округе и по списочной ПР системе, как в Германии и Новой Зеландии. Или они могут делать только один выбор – кандидата от партии в своем региональном многомандатном округе, как в Финляндии. А общие результаты по стране подсчитываются в виде суммы голосов по всем округам вместе взятым. Финская избирательная система являет собой способ наиболее простого голосования, подсчета голосов и распределения мандатов при своей справедливости и минимальных потерях голосов избирателей. В этой стране также используется предложенная формула д’Онта для распределения мандатов, которая способствует укрупнению партий.

В целом, здесь следует предупредить, что любая избирательная система может иметь несколько отличные от ожидаемого эффекты в стране с развивающейся демократией из-за влияния многих факторов. Так, например, применение параллельной системы в России на выборах 1993 и 1995 годов показало драматическую разницу в результатах разных видов избирательных систем, когда ПР и ПЛ системы привели к обратным от ожидаемого эффектам. ПР система усиливала политические партии, тогда как ПЛ система благоприятствовала увеличению индивидуальных кандидатов и уменьшению роли партий. При этом эти системы имели очень ограниченное влияние друг на друга.

Общие выводы и рекомендации:

Казалось бы, избирательных систем очень много и можно выбирать и комбинировать их разные параметры в каком угодно сочетании. Однако для создания успешного правления в системе с всенародно избираемым президентом выбор избирательных устройств ограничен.

Итак, мажоритарные избирательные системы (как двухтуровая, так и ПЛ) не рекомендуются, поскольку они хотя и устанавливают более тесную связь между депутатом ЖК и его избирателями, но ведут к размножению и ослаблению партий, формированию разношерстного депутатского корпуса, не способного слаженно работать.

Если выбирать между ПЛ и МЖ двухтуровой системой, то ПЛ система обладает большими преимуществами, так как МЖ система приводит к избранию кандидатов, набравших очень маленькое количество голосов избирателей, а также к увеличению числа кандидатов в избирательном округе, излишним надеждам, а затем – в результате проигрыша – к недовольству. ПЛ система предпочтительней, поскольку она выставляет перед потенциальными кандидатами намного более высокое требование – победу самого сильного и сразу в единственном туре.

Но в любом случае, одномандатные округи ПЛ и МЖ систем сосредоточивают внимание избирателей на отдельных личностях, а не на партиях и их программах развития страны. И в дополнение к этому, подкуп избирателей, конфликты, а также избрание финансово состоятельных, регионально ориентированных кандидатов всегда было широко распространено и при одномандатных округах.

Для обеспечения стабильного и эффективного правления желательно использовать такие параметры избирательных систем, которые, сформируют сильные партии и постепенно приведут к снижению уровня многопартийности в парламенте и в стране.

Рекомендуем сохранять списочную ПР систему, поскольку при ней меньше голосов пропадает, партии получают стимулы укрупняться и формируют более стабильные правительства, а также представлять инклюзивные и социально разнообразные списки кандидатов; ограничивают возможность создания регионально доминирующих партий.

Основные недостатки ПР систем, излишнюю многопартийность и ослабление связи между избирателями и их представителями, предлагаем корректировать посредством использования открытых списков и наименее пропорциональной формулы.

 Избирательный порог, как грубый, произвольный механизм, не рекомендуем, но если его оставлять для сокращения количества и укрупнения партий, то следует взять усредненный 5% барьер при использовании наиболее непропорциональной формулы.

Лучшим вариантом для Кыргызстана было бы стимулирование сокращения числа политических партий путем их естественного, ненасильственного отбора посредством создания избирательных округов (от 5 до 7-9 мандатов) при использовании ПР системы смешанного членства (ПССЧ).

Фото RFE/RL

 

651

Написать комментарий: