Статья

Народная законодательная инициатива: опыт Кыргызстана и Европейского союза

Инструмент народовластия

На сегодняшний день демократия является наиболее распространенным политическим режимом в мире, который условно определяется наличием народовластия, самоуправления и равными выборами. Однако, не только эти условия присущи демократии. Сюда можно добавить еще свободный доступ граждан к формированию норм и правил, регулирующих взаимоотношения субъектов в обществе.

Другими словами, это есть не что иное, как предоставление гражданам возможности участвовать в формировании законодательной базы государства. По сути, содержание законодательства является отражением государственной идеологии, поэтому участие отдельных граждан или сообществ в законотворческой деятельности тоже означает один из показателей уровня демократичности общества.

В мировой практике существуют различные инструменты, которые позволяют гражданам, не являющимися парламентариями своих стран, участвовать в выработке собственных законопроектов.

Отличаются эти инструменты друг от друга, в основном, процедурами, сроками рассмотрения и форматами принятия законопроектов – от парламентского одобрения до проведения референдума. Но, несмотря на некие внутренние различия эти инструменты принято называть народной законодательной инициативой.

Народ-законотворец

Народная законодательная инициатива – это одна из форм взаимодействия государства и гражданского общества на стадии формирования юридических законодательных актов, которая продиктована единством социальной природы государства и гражданского общества.

Право законодательной инициативы граждан Кыргызской Республики является гарантированным Конституцией правом свободно и добровольно вносить проекты законов на рассмотрение Жогорку Кенеша.

Говоря проще, народная законодательная инициатива — это право любого гражданина страны предложить свой проект закона, который обязательно будет рассмотрен Жогорку Кенешем КР. Хотя для этого гражданину придется выполнить ряд серьезных процедурных требований, коих не так уж и мало, в том числе организовать сбор не менее 10 тысяч подписей в поддержку своего законопроекта.

Данное утверждение звучит политически привлекательно, но, как говорится, плох тот закон, в котором нет ограничений или исключений. Рассмотрим внимательно действующее законодательство на предмет наличия ограничений. В Кыргызстане реализация народной законодательной инициативы закреплено в следующих нормативно-правовых актах:

- Конституция Кыргызской Республики;
- Закон «О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике»;
- Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»;
- Положение о порядке реализации права народной законодательной инициативы, утвержденное Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 апреля 2012 года №242.

Согласно этим НПА, на рассмотрение Жогорку Кенеша не могут вноситься проекты законов, которые касаются вопросов:

- изменения государственной границы;
- формирования республиканского бюджета;
- амнистии и помилования;
- вопросов международных отношений;
- введения военного или чрезвычайного положения.

Кроме этого, не допускается инициирование законопроекта во время военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории страны либо какой-то ее части.

Проблемы волеизъявления

И несмотря на то, что все необходимые условия будут точно соблюдены, у авторов законопроекта нет гарантии, что их документ будет принят. Хотя народная законодательная инициатива предполагает обязательность рассмотрения законопроекта парламентом. Последний вправе выбрать лишь решение по рассматриваемому проекту закона – принять или отклонить его. При этом в законе ничего не сказано о том, можно ли в него вносить поправки и нужно ли для этого согласие авторов законопроекта.

Таким образом, получается, что народ Кыргызстана, являясь единственным источником государственной власти, не имеет полноценного права законодательной инициативы.

А непосредственное волеизъявление народа в сфере законотворчества возможно только в форме референдумов, которые вследствие высокой их стоимости и еще более обременительной процедуры, проводятся крайне редко. Насколько сложившееся положение соответствует заявленной демократической позиции Кыргызстана, однозначно определить затруднительно.

В процессе реализации народной законодательной инициативы есть несколько проблемных моментов, которые на разных стадиях оказывают влияние на снижение активности народных законотворцев. Среди этих моментов можно выделить:

- низкий уровень юридической подготовки (в качестве разработчиков законопроекта) инициаторов, вследствие чего, неуверенность в собственной юридической компетенции зачастую останавливает законотворческие порывы гражданских активистов уже на начальном этапе;

- сложности при сборе подписей, несмотря на то что на эту процедуру отводится 3 месяца и количество подписантов должно быть не менее 10 тысяч, практика показывает, что порядка 20-30 процентов подписей бракуются, поэтому гражданским активистам приходится собирать на 2-3 тысячи подписей больше в качестве резерва;

- отсутствие собственных финансовых источников напрямую влияет на конечный успех всей законотворческой кампании, поскольку предполагаются серьезные расходы на содержание юристов, пиар-специалистов, организацию экспертных заседаний, разработку печатной продукции, оплату труда сборщиков подписей и т. д.;

- низкий уровень проведения пиар-кампании в СМИ, которая должна широко осветить затрагиваемую проблему и оказать соответствующее влияние на общественное сознание в пользу предлагаемого законопроекта;

- проблема сбора необходимой информации со стороны государственных и муниципальных органов для составления сопутствующих документов – сопроводительное письмо, справка-обоснование, анализ регулятивного воздействия и т. д.;

- неуверенность в принятии законопроекта депутатами Жогорку Кенеша КР. В обществе сложился устойчивый стереотип - депутаты принимают только те законопроекты, которые лично выгодны для них, а другие законы они «торпедируют», отклоняют под разными предлогами.

На фото: инициаторы народной законодательной инициативы.

Статистика не в пользу народа

Из всего вышеописанного можно сделать вывод о том, что народное законотворчество в стране – занятие емкое, сложное, затратное как по времени, так и по финансам. Возможно поэтому в Кыргызстане не очень богата статистика на реализацию народной законодательной инициативы.

Так, за период с 2013 года с народной законодательной инициативой в Министерство юстиции КР обратилось 13 инициативных групп граждан с заявлением о регистрации групп и проектов законов.

Из них было зарегистрировано 6 инициативных групп, остальным 7 инициативным группам было отказано в регистрации.
Но необходимо отметить, что из 13 обращений инициативных групп в МЮ КР 7 заявлений было подано за последние 2 года, при том, что Закон КР «О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике» действует с 2011 года.

Европейский опыт

В целом это неплохой показатель для Кыргызстана. Для сравнения, в странах Европейского Союза за все время из 67 гражданских инициатив были одобрены только 4. Также нужно добавить, что в июле 2018 года Комитет по конституционным вопросам ЕС принял решение упростить процедуру Европейской гражданской инициативы (ЕГИ). В случае одобрения новых правил министрами и парламентом ЕС, будут приняты следующие изменения:

- создание онлайн-платформы в поддержку обмена информацией по ЕГИ между стейкхолдерами, включая организаторов инициативы, экспертов и НПО;

- уменьшение возрастных ограничений на право голоса в поддержку ЕГИ с 18 до 16 лет;

- онлайн-регистрация, что позволит инициативной группе управлять и отслеживать инициативу в течении всего процесса;

- создание контактных пунктов/назначение контактных лиц, которые будут предоставлять юридическую и практическую информацию для инициаторов ЕГИ;

- создание центральной онлайн-системы для сбора подписей в поддержку ЕГИ к 1 января 2020 года. Эта услуга должна быть бесплатной;

- уменьшить количество запрашиваемой информации до двух форм (в распечатанной и в электронной форме), и позволить гражданам ставить подписи в поддержку инициативы, используя электронные удостоверения личности;

- позволить инициативной группе собирать подписи до 6 месяцев сразу после регистрации ЕГИ;

- улучшить процесс «обратной связи». Парламент должен организовывать общественные слушания в течение трех месяцев после сдачи инициаторами документов по ЕГИ и подтверждения минимум 1 млн подписей, собранных в поддержку ЕГИ.

Как видно из опыта ЕС, есть простор для совершенствования процедур по реализации права на народную законодательную инициативу в Кыргызстане.

Можно кое-что прогрессивное перенять у европейских стран и творчески адаптировать у нас, тем более что отечественные институты гражданского общества с каждым годом стремительно развиваются в содержательном плане и отдают предпочтение цивилизованным формам сотрудничества с государством, в отличие от прошлых массовых протестных мероприятий.

Фото Константина Конкина, ЦППИ.

405

Написать комментарий: