Реформирование службы МВД, отвечающей за дорожную безопасность в Кыргызской Республике
1. Введение
Обеспечение безопасности на дорогах остается одной из ключевых проблем в Кыргызской Республике. Благодаря общественному давлению и действиям государства, за последний год удалось в некоторой степени сократить уровень смертности от ДТП. Однако предпринятых мер и попыток реформ мер оказалось недостаточно, чтобы кардинально изменить положение дел. Показатели смертности и травматизма на дорогах, хоть и имеют тенденцию к снижению, но остаются высокими не только по сравнению с аналогичными показателями развитых стран, но и по сравнению с соседями по региону.
Проблемы обеспечения дорожной безопасности носят комплексный характер и затрагивают множество сфер: от инфраструктуры на дорогах и квалификации водителей до технического состояния транспортных средств и сознательности пешеходов. В настоящее время Правительство КР предпринимает меры, направленные на комплексное решение проблем, в том числе разрабатывается Стратегия безопасности дорожного движения на период до 2023 года. В тоже время наиболее слабым звеном является структура МВД, которая призвана обеспечить порядок на дорогах. Претерпев ряд попыток реформ, тем не менее, эта структура вызывает наибольшие нарекания в обществе в связи с недостаточной эффективностью и коррупционными проявлениями. Согласно данным, Национального статистического Комитета, уровень доверия граждан к правоохранительным органам, включая службу, отвечающую за обеспечение дорожной безопасности на дорогах, остается одним из самых низких среди государственных органов.
В этом документе описаны предложения по реформе службы обеспечивающей дорожную безопасность. В тоже время авторы считают, что ограниченные реформы только в одном подразделении МВД, без комплексных изменений в других областях, не принесут серьезного улучшения ситуации.
2. Текущая ситуация
Если посмотреть на показатели смертности в дорожно-транспортных происшествиях на территории Кыргызстана (Таблица 1.), то можно увидеть, что в среднем в год погибают около 1000 человек. Причем, если в том же Казахстане можно увидеть четкую динамику снижения показателя примерно в 2 раза за последние 10 лет, то в Кыргызстане снижение является незначительным.
Методы работы ГАИ (в настоящее время официально называется Главным управлением обеспечения безопасности дорожного движения – ГУОБДД) практически не изменились за последние 15-20 лет. По-прежнему основным способом обеспечения безопасности дорожного движения является поимка отдельных нарушителей пешими сотрудниками ГУОБДД, стоящими за перекрестками или с радарами на дорогах. Редко применяется остановка нарушителей в движении. Отсутствует работа по профилактике нарушений без применения штрафных санкций. Оформление нарушений, как правило, происходит путем составления бумажных протоколов, изъятия водительских удостоверений и выписывания временных прав. При этом для составления протокола достаточно мнения инспектора ГУОБДД о совершенном нарушении, хотя современные технологии позволяют фиксировать нарушения, обеспечивая твердую доказательную базу. Отсутствует единая база транспортных средств и нарушений ПДД с постоянным онлайн доступом к ней инспекторов ГУОБДД, что не позволяет выявлять историю нарушений. Небольшим прогрессом за последнее время можно считать только возможность оплаты штрафов через POS-терминалы.
Заработная плата сотрудников составляет от 10 до 15 тысяч сомов. Кроме того, недостаточное финансирование материально-технической базы службы, возлагает большую часть расходов по обеспечению форменной одеждой, ГСМ, ремонту и обслуживанию транспортных средств на самих инспекторов ГУОБДД. Многие сотрудники ввиду отсутствия необходимого количества патрульных машин, несут службу на личном автотранспорте. Недостаточным или отсутствующим является оснащение ГУОБДД средствами связи, современными приборами по фиксации нарушений другими необходимыми техническими средствами. Все эти факторы, наряду с сохранившимися методами работы ГУОБДД, не требующими четких доказательств вины водителя, возможностью изъятия водительского удостоверения и низкой правовой культуры граждан, приводят к массовой коррупции среди сотрудников ГУОБДД. Даже те инспектора, которые пришли на службу ГУОБДД без намерений участвовать в коррупционных нарушениях, ввиду отсутствия необходимого финансирования и существующей порочной практики неизбежно со временем также вовлекаются в коррупционные схемы.
Другой очевидной видимой проблемой является отсутствие неотвратимости наказания для части нарушителей правил дорожного движения. Сотрудники других правоохранительных органов, высокопоставленные государственные служащие, депутаты, работники прокуратуры и многих других госслужб, как правило, избегают наказания. Это можно объяснить несколькими факторами. Во-первых, высокий уровень коррупции среди сотрудников ГУОБДД ставит их в крайне уязвимое положение, в случае, если у нарушителя есть возможность организовать расследование деятельности конкретного инспектора. Другим обстоятельством является то, что руководство службы и министерства внутренних дел не всегда защищает своих сотрудников, в случае возникновения конфликтной ситуации. Есть ряд примеров, когда сотрудники ГУОБДД, выявившие нарушение со стороны высокопоставленных должностных лиц или их знакомых впоследствии были уволены или переведены на другую работу.
Еще одной системной проблемой, свойственной в целом для всех органов внутренних дел, является слабое взаимодействие с сообществами и органами МСУ, которые выполняют функцию выразителей интересов жителей на конкретной территории. Для территориального начальника ОВД (ГАИ не исключение) приоритетом является позиция вышестоящего руководства, в то время как запросы жителей о том, какие вопросы необходимо учитывать при поддержании безопасности, в расчет не берутся. МСУ фактически исключены из оценки эффективности ГАИ.
Кроме того, не на высоком уровне находится уровень правосознания и принципиальности самих сотрудников, которые считают допустимым закрыть глаза на нарушения. В результате наличие таких «неприкасаемых» на дорогах коренным образом подрывает уровень доверия граждан к ГУОБДД, их готовность соблюдать установленные правила и моральный дух самих инспекторов. Очевидно, что без установления равенства всех перед соблюдением правил дорожного движения никакие другие реформы системы дорожной безопасности не принесут положительных результатов.
Кроме удовлетворения общественного запроса на реформу на сегодня существует ряд других предпосылок для проведения серьезной реорганизации работы, структуры и функций ГАИ. В первую очередь это связано с началом реализации проекта «Безопасный город», включающего установку камер в городах Бишкек, Ош и на трассах республиканского значения. Первые камеры должны появиться уже в начале 2019 года. Это серьезным образом изменит ситуацию с фиксацией нарушений. Следует ожидать сокращения количества нарушений, а значит снижения нагрузки на инспекторов ГУОБДД. Другим фактором является введение обязательного страхования гражданской ответственности (ОСАГО) с февраля 2019 года. Внедрение ОСАГО со временем приведет к увеличению требований к техническому состоянию транспортных средств, будет способствовать профилактике нарушений, в связи с тем, что количество нарушений водителя влияет на стоимость полиса, а также приведет к появлению в случае совершения ДТП кроме водителей и сотрудников ГУОБДД также третьих лиц – представителей страховых компаний. Кроме того, на сегодня практически завершена работа по созданию базы данных транспортных средств и нарушений и системы межведомственного обмена информацией между ГРС, ГУОБДД и другими государственными органами. Таким образом, появляется возможность по определению злостных нарушителей и применению мер для принуждения их к выплате штрафов за нарушения. Все эти факторы в итоге должны привести к коренному изменению роли и функций ГУОБДД. Сохранение этой структуры в ее нынешнем виде в новых условиях является нецелесообразным и неэффективным использованием государственных ресурсов.
3. Международная практика
Международный опыт показывает, что наличие отдельной правоохранительной службы, отвечающей только за соблюдение дорожной безопасности, является крайне редким явлением и применяется преимущественно в отдельных странах бывшего СССР. В большинстве стран мира обеспечение дорожной безопасности является лишь частью работы сотрудника патрульной полиции в рамках обеспечения более широкого спектра общественной безопасности. Контроль за соблюдением правил дорожного движения обеспечивается в основном патрульными машинами и техническими средствами. Патрульный полицейский имеет полный доступ к истории предыдущих нарушений и другим базам данных о транспортных средствах и водителях. Остановка транспортного средства производится преимущественно путем включения спецсигналов в местах, не создающих препятствия для других участников движения. За каждым экипажем закрепляется определённый район для патрулирования, таким образом, увеличивается ответственность полицейских, и создаются стимулы по ведению профилактической работы по предотвращению нарушений.
Как правило, на службу привлекают выпускников гражданских учебных заведений, что обеспечивает немилитаризированный подход в работе. Все новобранцы в обязательном порядке проходят базовое обучение в специализированных учебных заведениях полиции. В дальнейшем, сотрудник продолжает получать дополнительное образование без отрыва от работы по мере прохождения службы.
В случае, если водитель не согласен с тем, что имело место нарушение, решение принимает суд, с обязательным присутствием патрульного полицейского, который зафиксировал нарушение. Наиболее эффективна патрульная полиция в крупных населенных пунктах, где в полной мере используются ее преимущества в виде оперативного реагирования на сигналы о нарушениях.
Во многих странах патрульная полиция также является кузницей кадров для всей полицейской системы. Она выполняет роль своего рода точки входа на службу для новобранцев. Показав положительные результаты в работе и набравшись опыта в низовом подразделении, они вправе претендовать на перевод в другие полицейские службы.
Опыт Грузии
Одним из наиболее успешных примеров по реформированию советской модели ГАИ в современную патрульную полицию показывает Грузия. Этот опыт особенно ценен для Кыргызстана ввиду наличия схожих начальных условий. По состоянию на 2003 год полиция, особенно дорожная служба, считалась самой коррумпированной государственной структурой Грузии. Опросы показывали, что в 7-ми из 10-ти случаев, когда дорожная полиция останавливала водителей, у них вымогали взятки. И хотя временами зарплаты полицейским не выплачивались месяцами, люди давали взятки в диапазоне от 2-20 тыс. долларов, чтобы получить работу полицейского.
В начале реформы по результатам обсуждений различных подходов к ней, с участием высшего руководства страны, было принято решение, что поэтапное обновление службы за счет набора новых полицейских будет неэффективно, так как новые сотрудники будут окунаться в разлагающую коррупционную среду из старых кадров. Было принято беспрецедентное решение об одномоментном увольнении всех старых полицейских, несмотря на риски для безопасности дорожного движения до момента обучения и приема на службу новых сотрудников. Это решение оказалось оправданным, никакого хаоса на дорогах не произошло, наоборот дороги стали более безопасными без дорожных инспекторов. Это лишний раз доказало, что старая дорожная полиция по существу ничего не делала для безопасности движения – ее единственной целью было остановить водителя для получения взятки.
Создание новой профессиональной патрульной полиции, ориентированной на оказание услуг гражданам, потребовало большого количества новых кадров с новыми профессиональными качествами и новым отношением к работе. Основой новой патрульной полиции стали выпускники гражданских учебных заведений без предыдущего опыта работы в силовых органах. Новые сотрудники проходили ускоренную подготовку с целью освоения основ полицейско службы, внутренних правил и общения с гражданами. Вновь нанятые патрульные полицейские проходили шестимесячный испытательный срок. Зарплата новых патрульных выросла до 400-500 долларов, что означало примерно десятикратное повышение. Был кардинально изменен внешний вид полицейских через новую форму и обеспечение сотрудников новыми автомобилями и всеми необходимыми техническими средствами. Были изменены функции патрульной полиции, теперь помимо обеспечения безопасности на дорогах, она также следит за порядком на улицах и первой реагирует на большинство обращений в полицию. Норматив реакции на сообщение о преступлении или происшествии ближайшего экипажа — несколько минут. Все машины оборудованы компьютерами, по которым можно получить информацию о любом транспортном средстве или личности задержанного. В отношении небольших нарушений полицейские в основном ограничиваются предупреждением, устным или письменным.
Для контроля над деятельностью новой патрульной полиции была внедрена круглосуточная горячая линия, которая позволяла гражданам сообщать о фактах нарушений и вымогательства. Проводились выборочные проверки, включая провокацию взяток сотрудниками под прикрытием. Многие новые офицеры были уволены или подверглись уголовному преследованию за превышение полномочий и другие нарушения. Это позволило наглядно продемонстрировать новым сотрудникам, что государство очень серьезно относится к соблюдению законов и этических норм поведения полицейскими. Для информирования общества о реформе проводилась массовая информационная компания, которая позволила вовлечь в процесс реформирования граждан и создать новый образ полицейского. Реформа патрульной полиции считается одной из самых успешных из проведённых в Грузии, новой службе доверяют более 70% граждан, уровень преступности значительно сократился, сейчас Грузия считается одной из самых безопасных стран в Европе и мире.
Опыт Украины
Реформа дорожной полиции в Украине проводилась по похожему сценарию. Также была создана патрульная полиция с новыми полномочиями и проведен набор и обучение новых сотрудников, закуплены новые автомашины и повышены зарплаты. Однако в отличие от Грузии реформирование коснулось в основном только патрульной милиции, другие подразделения МВД не были затронуты реформой. Кроме того в новую патрульную полицию получили возможность попасть и старые сотрудники. В результате реформа патрульной полиции в Украине прошла не так успешно, хотя уровень доверия граждан к новой полиции значительно выше, чем к старой (около 40%).
4. Опыт реформирования ГАИ в Кыргызстане
За последние годы ГАИ претерпела ряд изменений, которые преподносились в качестве системных реформ. Они подстегивались общественной критикой, которые подталкивали политическое руководство и министерство к поиску решений.
Так, в 2012 году на базе Главного управления безопасности дорожного движения появилась Дорожно-патрульная служба (ДПС). Отличием этого этапа стало намерение пропустить всех сотрудников через квалификационный отбор, а на освободившиеся вакансии назначения осуществить посредством открытого конкурса. Однако в реальности укомплектование было осуществлено в основном за счет прежних сотрудников, что не позволило решить проблему кадрового потенциала.
В 2016 году Правительство КР объявило о создании Главного управления патрульной милиции (ГУПМ) путем слияния ДПС и Патрульно-постовой службы. Как и в предыдущий раз обновления кадров не последовало. Не было назначено новое руководство службы, четко понимающее цели и задачи реформы и мотивированное на достижение результата.
Лишь в течение одного месяца патрулирование велось исключительно на служебном автотранспорте. Тогда с улиц столицы исчезло привычное стационарное дежурство инспекторов с жезлами. Был достигнут определенный пиар эффект, однако спустя непродолжительный период времени сотрудники вернулись к привычным методам несения службы. Через полтора года пеший патруль и служба по дорожной безопасности были вновь разделены. Последняя функций была передана в ГУОБДД, которое существует по настоящее время.
В обществе закрепилось стойкое восприятие прежних попыток реформ в данной службе в качестве бесконечных переименований, которые не меняют сути. Провалы реформ подрывали доверие не только к службе по поддержанию дорожной безопасности, но и в целом, к правоохранительной сфере и государству. Так ГАИ (как бы она не называлась официально) является одной из наиболее заметных элементов власти, по которой граждане судят о всем государственном аппарате.
Несмотря на неустойчивость эффекта от создания ГУПМ, этот эксперимент заслуживает отдельного изучения, в первую очередь для недопущения ошибок впредь.
К положительным результатам, отмеченным на данном этапе, можно отнести оптимизацию реагирования на инциденты и сообщения граждан о преступлениях. В тоже время негативным последствием стало ухудшение положения на дорогах, рост числа ДТП.
Среди причин провала можно отметить ряд факторов:
• Опора на старые кадры, в том числе среди руководящего состава, что не позволило переломить инерцию в подходах и внедрить новые стандарты в работе;
• Отсутствие параллельных систематических мер по выявлению и предупреждению коррупционных проявлений, равно как и широкого освещения этих мер в СМИ;
• Несоответствующий стандартам уровень материально-технического оснащения, включая недостаточное число служебного автотранспорта, объема ГСМ, выделяемого для патрулей и т.д.
• Отсутствие новой системы оценки патрулей, которая бы могла закрепить новые подходы в работе, и ориентировать личный состав на доверие населения.
• Отсутствие практики привлечения гражданского общества к выработке решений, мониторингу и контролю над их осуществлением на системной основе.
• Слабое информирование общества о реализации и достигнутых результатах.
Сами сотрудники ГУПМ связывали высокий уровень коррупции с двойным подчинением – как руководству патрульной милиции, так и руководству территориальных подразделений ОВД. Собственно, это объяснение было среди причин введения в 2017 году вертикального подчинения в ГУОБДД.
На основе анализа прошлых инициатив, можно также отметить важность кардинальных мер, которые приведут к скорейшим положительным изменениям. Без них, а также без активного информационного освещения позитивных изменений, позитивные ожидания граждан довольно быстро иссякают, заменяясь разочарованием.
Рекомендации
Международный опыт по проведению успешных реформ служб, отвечающих за дорожную безопасность, показал необходимость соблюдения нескольких условий.
1) Переход от службы, отвечающей только за дорожную безопасность, к патрульной службе, обеспечивающей общественную безопасность (в комплексе с безопасностью на дорогах). Данный подход соответствует наилучшим международным практикам и позволяет наиболее полно удовлетворять запросы общества от патрульной службы. При этом наиболее актуально наделение патрульной службы функциями по обеспечению общественной безопасности в городах и районах с высокой плотностью населения, где могут более полно использоваться преимущества патрульной службы в виде мобильного реагирования на сигналы о правонарушениях.
2) Cкорейшее внедрение проекта «Безопасный город». Без широкого распространения системы фото и видео фиксации нарушений ПДД переход к патрульной милиции может не принести желательного результата, а в части положения дел на дорогах может фиксироваться даже ухудшение.
3) Необходимость одномоментного обновления кадрового состава, включая руководство патрульной службы. Опыт успешных реформ дорожной полиции в других странах показывает, что поэтапное обновление сотрудников неэффективно, так как приходящие новые сотрудники окунаются в существующую коррупционную среду и со временем неизбежно сами усваивают существующие правила игры. Одномоментное обновление должно произойти на основе открытого конкурса при контроле со стороны гражданского общества. Доступ к конкурсу на позиции рядовых сотрудников должен быть у всех граждан, соответствующих базовым критериям, независимо от предыдущего опыта в правоохранительных органах.
4) Обязательное обучение сотрудников работе в патрульной службе. Переход от карательного подхода к сервисной службе требует совершенно иной подготовки, чем та которая дается в настоящее время в учебных заведениях системы МВД и осуществляется на практике сотрудниками внутренних дел. Таким образом, все лица, прошедшие по конкурсу, независимо от наличия опыта работы в правоохранительных органах, должны пройти полный курс обучения по новым методикам и новой учебной программе, нацеленной в первую очередь на взаимодействие с гражданами.
5) Обеспечение достойной зарплаты и материально-технического оснащения, которое как минимум позволяет удовлетворять базовые потребности сотрудников. Предыдущий опыт реформирования ГАИ показал, что без существенного улучшения технического обеспечения службы реформы приносят больше вреда, чем пользы.
6) Обеспечение возможности для дальнейшего карьерного роста. В условиях объективных бюджетных ограничений у государства нет возможности платить зарплату в патрульной службе, которая могла бы привлечь образованных и квалифицированных сотрудников в долгосрочной перспективе, позволить им обеспечивать свои семьи, делать накопления. Таким образом, для стимулирования прихода в патрульную службу новых квалифицированных кадров она должна давать возможность для дальнейшего карьерного роста, в виде преимуществ при продвижении по карьерной лестнице в органах внутренних дел.
7) Внедрение новой системы оценки деятельности патрульной службы, которая должна закрепить новые подходы в работе в качестве единственно возможных и мотивировать личный состав на достижение новых показателей. При этом важно избегать переноса в новое подразделение формальных показателей, провоцирующих нарушения, например, связанных с числом выявленных административных нарушений. Система оценки должна ориентировать личный состав на достижение доверия и на такие показатели как своевременное реагирования патрулей на сообщения.
8) Внедрение новых стандартов работы патрульной службы. Этот документ должен регламентировать реакции на типовые ситуации, с которыми сталкиваются патрульные. Будет иметь двойную пользу – позволит сократить время на обдумывание ситуации, требующей оперативной реакции, и снизить вероятность злоупотреблений. Соответствие поведения сотрудника стандартам может стать также основанием при оценке сотрудника.
9) Введение системы надбавок к заработной плате из местного бюджета. Данная мера может быть внедрена только в крупных городах с не дотационным бюджетом, при готовности местных органов к такой нагрузке. Помимо финансового стимулирования для сотрудников, доплаты из местного бюджета позволят установить подотчетность патрульной службы перед сообществами. Также предлагается включить ряд критериев оценки патрульной службы, осуществляемых органами МСУ.
10) Сокращение коррупционных механизмов в виде изъятия водительских удостоверений и требование обязательной видео фиксации нарушения. Данные меры являются важными условиями для работы новой службы. Необходимо максимальное сокращение возможности инспекторов принимать решения о наказании нарушителей с использованием человеческого фактора.
11) Обеспечение определенной автономности от других подразделений МВД. Это позволит хотя бы частично нивелировать негативный эффект от взаимодействия новой патрульной службы с прежними нереформированными подразделениями органов внутренних дел. При этом долгое функционирование новой патрульной службы без тотального реформирования других правоохранительных органов приведёт к ее неизбежной деградации и восстановлению коррупционного содержания. Реформа ГАИ должна быть только первым шагом в повестке широкого реформирования правоохранительных органов, которая даст возможность показать обществу быстрые результаты, приведёт к восстановлению доверия граждан в целом к государственной власти. В долгосрочной перспективе, при условии реформирования остальной части ОВД, патрульная служба должна быть интегрирована в службу по поддержанию общественной безопасности.
12) Обязательный контроль над работой новой службы через налаживание обратной связи с гражданским обществом и внедрение антикоррупционных мероприятий. Это не должно быть одномоментным усилием государства, процесс реформы займет несколько лет, пока будет создан институт, имеющий внутренние механизмы по поддержанию законности и добропорядочности сотрудников.
13) Внедрение постоянно действующего механизма контроля реализации реформы патрульной службы, с включением помимо МВД, представителей Аппарата Правительства КР, секретариата Совета безопасности КР и гражданского общества.
Авторство исследования: ЦППИ, Азамат Акенеев, Тимур Шайхутдинов.
Комментарии