окончание. Начало здесь
Сегодня по проблемам Конституции существует пестрое многообразие мнений, взглядов и суждений различных социальных групп, представляющих их политиков, общественных деятелей, специалистов права. Однако далеко не все эти продукты интеллекта, воли и эмоций носят позитивный заряд – многие из них неконструктивны и даже разрушительны.
Предлагаемый обществу курс на окончательное установление в ближайшем будущем «западной» модели парламентской формы правления (например, как в Германии) при беспристрастном рассмотрении вызывает серьезные критические размышления. Эта идея носит сильнейший отпечаток ситуационного понимания общественно-политических процессов и скорее направлен на сиюминутное разрешение кризиса в «бермудском треугольнике» власти – между Президентом, Жогорку Кенешем и Правительством.
Как правило, именно конституция государства составляет программную основу для государственного строительства. Конституция должна отражать не только реалии сегодняшнего дня, но в первую очередь – основанные на научном прогнозе представления о дне завтрашнем. Т.е. конституция призвана обеспечить концептуальное, идеологическое обоснование основных направлений дальнейшего развития государства. От этого зависит - окажется ли конституция государства документом долговременного действия или, не выдержав жизненного испытания, она быстро претерпит очередное обновление.
Сегодня стало очевидным, что ни по одному из крупных конституционных проблем, начиная от прав и свобод человека и заканчивая вопросами разумного разделения властей и полномочий каждой из них, добиться каких-либо принципиальных, прорывных решений в постапрельский период развития Кыргызстана не удалось. Вместо четкого и однозначного ответа на вопрос: «какое государство мы будем строить» - общество в настоящее время получило Конституцию, отражающую всего лишь расстановку сил на «политическом олимпе» смутного времени.
В действующей новой редакции Конституции заложены семена ее саморазрушения в недалеком будущем.
Отсутствие в политической элите консенсуса делает сам процесс совершенствования Основного Закона заложником баланса частных интересов – баланса, который в зависимости от общественно-политической ситуации не будет устойчивым. Постоянно происходящие процессы изменения общественно-политической конфигурации будут приводить к быстрому устареванию недавно еще новых конституционных идей, за которым, как правило, следуют предложения о проведении новых и новых исправлений. Как отметил один из великих мудрецов «многие вещи далеко не таковы, какими вначале показались».
Анализ действующей новой редакции Конституции показывает, что мы вновь из одной крайности бросились в другую и заполучили серьезный дисбаланс властных полномочий - теперь уже в пользу законодательной ветви власти, как это произошло в 1993 г. Фактически в стране формально установлена «суперпарламентская» республика, которая в отсутствие в Конституции соответствующих сдержек и противовесов превратилась в олигархическую форму правления.
Один из отцов-основателей США Томас Джефферсон в период ратификации штатами в 1788 г. Конституции США, принятой Конституционным конвентом 17 сентября 1787 г., по вопросу распределения полномочий между ветвями власти доказывал следующее:
«Все полномочия правительства, будь то законодательные органы, исполнительные либо судебные, - это, в конце концов, результат действий законодательной власти. Их сосредоточивание в руках одного ведомства и составляет определение деспотического правительства в точном смысле этого слова. Тут нам не станет легче от того, что власть осуществляется совокупностью лиц, а не одним лицом. Гнет ста семидесяти трех деспотов явно столь же тяжел, как гнет одного. Пусть тот, кто в этом сомневается, посмотрит на Венецианскую республику. Не поможет и то, что мы их сами выбираем. Мы воевали не за выборный деспотизм, а за такое правительство, которое не только должно быть основано на свободных принципах, но и разделяет и уравновешивает правительственную власть между несколькими государственными ведомствами таким образом, что ни одно из них не может выйти за положенный ему законом предел без того, чтобы его не осадили, не сдержали другие ведомства власти».
Разве это не парламентский деспотизм, когда, например, Жогорку Кенеш «по своему хотению» будет вносить изменения в Конституцию; утверждать программу деятельности Правительства, определять структуру и состав Правительства; утверждать общегосударственные программы развития Кыргызской Республики, внесенные Правительством; принимать решение о доверии Правительству, принимать решение о выражении недоверия Правительству; давать согласие на назначение Генерального прокурора, назначение председателей Национального банка, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, судей Конституционного суда, Верховного суда и местных судов, и т.д. и т.д. Ни один парламент в мире не имеет такого объема полномочий, большая часть которых являются несвойственными для законодательного органа.
Возвышение парламента снова ведет к умалению и унижению института главы государства, избираемого всенародным голосованием, а это, как мы уже знаем по опыту недавнего прошлого, может спровоцировать в дальнейшем противостояние и противопоставление формальных полномочий Президента и Жогорку Кенеша, осложнить их взаимодействие. Стремление свести роль Президента, по остроумному выражению бывшего президента Франции Ш. Де Голля к «торжественному открытию выставки хризантем», никак не соответствует объективным реалиям сегодняшнего кыргызского общества.
Первое. На переходном этапе своего развития, когда необходимо проводить, зачастую непопулярные, политические и социально-экономические реформы, государство и общество нуждаются в сильной, дееспособной и ответственной главе государства, который мог бы определять основные направления реформ и деятельности исполнительной власти, неуклонно претворяющей их в жизнь. В качестве примера можно привести Францию конца 50-х годов, когда историческая необходимость вынудила страну перейти от парламентской формы правления, приведшей государство в тупик всего лишь за 12 послевоенных лет, к президентско-парламентской форме правления с сильной президентской властью.
Или другой пример: сегодня Россия вновь вошла в число мировых держав. Несомненно, этому способствовала установленная Конституцией Российской Федерации президентской формы правления. Президент России обладает достаточными полномочиями для того, чтобы преодолевать политическую разноголосицу в парламенте и принимать решения в интересах государства и всего народа, а не региональных либо олигархических группировок.
Второе. Жогорку Кенеш, состоящий из депутатов, зависимых от настроения и воли своих избирателей, не может быть эффективным проводником социально-экономических реформ. Как правило, депутаты заранее запрограммированы на будущее переизбрание, их заботят в основном проблемы «своих» регионов (как ни странно, выборы по партийным спискам так и не смогли преодолеть деление на «избирательные округа) и потому не смогут пойти на принятие объективно необходимых, но непопулярных среди избирателей реформ.
Третье. Механизмы «западной» парламентской модели в кыргызских условиях работать не будут. Не нужно строить иллюзий. Парламентская модель рассчитана, на правовое государство, развитую партийную систему, развитую правовую и политическую культуру общества и самое главное – на развитую экономическую систему.
В Кыргызстане до сих пор нет ключевых составляющих полноценного, прочного и стабильного гражданского общества. Политические партии не получили достаточного развития и существуют в большинстве своем только на бумаге, у них нет четких организационных структур в регионах и потому не пользуются поддержкой населения. Многочисленные организации, которые провозгласили себя партиями, ожидает долгая эволюция, прежде чем они реально в таковые превратятся.
Учитывая специфику кыргызского общества, вряд ли стоит надеяться на создание общенациональной партии, каковой в свое время была компартия. Скорее всего, партии будут носить исключительно местечковый (региональный) или даже родоплеменной характер. Развитие общественных объединений граждан находится лишь на первоначальной стадии. Многочисленные неправительственные организации в основном действуют в столичном регионе, большинство из них создаются в основном для выбивания грантовой поддержки от зарубежных спонсоров, представляют только своих создателей и действуют по указке тех «кто платит».
В кыргызском обществе преобладает низкая правовая и политическая культура. Значительная часть населения не имеет твердых политических ориентиров и заражена неизлечимым вирусом «регионализма» - электорат голосует в зависимости от того, откуда родом лидер той или иной политической партии. Между тем постепенно, но уверенно, умами людей, особенно молодежи, начинают овладевать религиозно-экстремистские движения.
Не факт, что резкая и радикальная трансформация существующей системы власти обязательно ее улучшит. Внедрение «западной» парламентской модели в столь неподготовленное, политически и экономически нестабильное и разделенное общество, чревато вакуумом власти, анархией и охлократией (властью толпы), что может стать предвестником утери государственности.
Опыт конституционных реформ в Кыргызстане показывает, что фиксируемое в Конституции соотношение политических сил каждый раз конкретно, конъюнктурно. В то же время общественно-политические процессы в стране развиваются стремительно. То, что было непреложно и естественно весной 2010 г. сегодня уже становится анахронизмом.
Конституция и общество
Главная проблема заключается не столько в том, какие положения Конституции не выполняются, а в том, почему так произошло, что ни одна наша Конституция так и не стала в полной мере законом юридическим и не вошла в нашу жизнь так же органично и прочно, как конституции в цивилизованных странах мира?
Не факт, что парламентская модель государственного устройства востребована обществом. Действующая Конституция не была в полной мере легитимизирована (была воспринята) обществом и государственным аппаратом по той причине, что она разрабатывалась и стала идеологией небольшой группы оппозиционных политиков, «подхвативших власть» в результате апрельской народной революции. Конституция, принятая в ситуации экстраординарной, так и не стала выразителем всеобщих интересов и взглядов.
Другая причина невостребованности нынешней Конституции в обществе лежит также и в исторической плоскости. Прожив на протяжении ХХ века при различных советских конституциях (сталинский, хрущевский, брежневский), наше общество выработало устойчивое равнодушие к этим документам, ибо они не имели ничего общего с реальной жизнью, в которой всеобщим правилом поведения были не конституционные нормы, а установки ЦК КПСС и ЦК республиканской парторганизации.
Затем настал черед конституций независимого Кыргызстана. Порочный круг конституционных реформ, нарушения и несоблюдение Конституции, ее необоснованное «расширительное толкование под себя» властью привели к тому, что вся остальная система правил поведения - законов, по которым живет общество, начала неуклонно подвергаться сомнению, эрозии, размыванию.
И конечно, после событий в апреле-июне 2010 г. у людей была большая надежда на новую Конституцию, обещающую защиту государством прав и свобод человека и гражданина, обещающую новый демократический политический строй.
Парламентская форма правления может оказаться для нашего политического класса и общества скорее мимолетным увлечением, чем стойкой привязанностью. По той причине, что Кыргызстан в июне 2010 г. принял конституцию-мечту, конституцию как вектор, указывающий направление желательного общественно-политического и правового развития.
Закрепление в Конституции экономических, социальных, политических, юридических ценностей развитого демократического и правового государства, рыночной экономики, современного гражданского общества зачастую порождает сложный психологический феномен. Это обстоятельство инспирирует у людей завышенные, большей частью неосуществимые «здесь и сейчас» ожидания. Довольно многим членам общества мнится, что сам текст Конституции способен источать поток материальных и социальных благ для каждого. Подобные ожидания иллюзорны. Конечно, реалии жизни потом отрезвляют и у общества, которые их питали, спонтанно возникает недоверие к Конституции, возникает разочарование.
Необходимо иметь в виду, что на нынешнем этапе экономического развития страны весь объем прав и свобод, провозглашенных Конституцией, не может быть однозначно гарантирован. Прежде всего, это относится к социально-экономическим правам. Эти права обозначены в качестве стандарта, к которому должны стремиться наше общество и государство. Здесь важно, чтобы государственные органы правильно разъясняли людям это обстоятельство.
Следует отметить, что именно такого подхода придерживалась Организация Объединенных Наций при принятии международных пактов о правах человека. Если положения Пакта о гражданских и политических права подлежат безоговорочному применению, то Пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенное полное осуществление признаваемых в Пакте прав.». Т.е., реализацию социально-экономических прав международное сообщество ставит в зависимость от экономических возможностей того или иного государства.
Но «списывать» недостатки в сфере соблюдения конституционных прав человека только лишь на экономику было бы неверно. Свою негативную роль играют и другие факторы – низкая правовая культура политиков, государственного аппарата и всего общества в целом, несовершенство законодательства, недостатки в работе правоохранительных органов, судов, органов исполнительной власти и местного самоуправления, незадействованность принципа строгой и неотвратимой ответственности за нарушение прав и свобод граждан.
Намереваясь построить демократическое правовое государство, принимая соответствующую ему Конституцию, занимаясь затем наладкой и укреплением институтов государства, системы права и законодательства, нам всем нужно твердо знать: для внедрения и укоренения в практической жизни демократических ценностей недостаточно их провозгласить в Конституции.
Ведь политико-правовые институты государства сами по себе никем не руководят и никого не организуют. Равным образом сами по себе законы не господствуют, не правят, не исполняются автоматически. Учрежденные институты государства, изданные законы функционируют в той мере и постольку, поскольку их используют люди в своей жизнедеятельности, которая, в свою очередь, связана с политической и правовой культурой общества, правосознанием людей. Не будет преувеличением, если скажу, что сегодня вопрос о судьбе парламентской формы правления решается именно в сфере правовой культуры и правосознания общества.
Серьезную угрозу формированию и укреплению демократических институтов, доверию Конституции как программному документу настоящего и будущего Кыргызстана представляет еще одна тревожная составляющая нашей жизни. Высокая степень криминализации общества и рост властной коррупции влекут за собой массовые нарушения прав и свобод человека, соответственно сказываясь на восприятии народом самой демократии. При этом борьба с преступностью и коррупцией, а также с инакомыслием (оппозицией), не должна вестись характерными для авторитарных режимов методами, хотя они и кажутся, на первый взгляд, эффективными. Жизнь нельзя строить исключительно на применении насилия и карательных санкций - ресурсов не хватит.
Соображения политической целесообразности не могут и не должны превалировать над требованиями Конституции и закона. Иначе крушения всех опор государства долго ждать не придется. Только закон, перед которым все равны, но никак не избирательное его применение, может по-настоящему успешно противостоять преступности и коррупции, а также политическому и религиозному экстремизму.
Очень важную роль в обеспечении доверия к действующей Конституции со стороны общества будет играть ее защита Конституционной палатой Верховного суда Кыргызской Республики. Если Конституционная палата вновь начнет подыгрывать власти, общество на это моментально отреагирует потерей доверия и к самому органу конституционного контроля, и к Конституции.
В.Д. Зорькин, председатель Конституционного Суда Российской Федерации следующим образом сформулировал защитные функции органа конституционного контроля:
«Заданы правила. Эти правила куплены дорогой ценой. Вы хотите бороться за свое право повернуть руль государственного корабля? Боритесь. Но боритесь по этим правилам. И никто не даст вам повернуть руль корабля так, чтобы корабль нарвался на рифы очередного системного кризиса, несовместимого с существованием государства. Никто не даст вам, нарушая правила, создавать пробоины ниже ватерлинии с тем, чтобы корабль накренился, и вы ненадолго получили возможность подержаться за государственный руль» (Доклад на научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. Москва, Кремль, 12 декабря 2008 г.). Однозначно это лучшее руководство для деятельности и нашей Конституционной палаты по охране Конституции!
И в заключение, наверное, будет правильно предоставить самому читателю возможность ответить на вопрос: живет ли Кыргызстан по Конституции?
Несомненно одно - путь к строительству демократического правового государства оказался намного сложнее и извилистее, чем предполагали юристы, которые стояли в 1991-1993 гг. у истоков создания Конституции независимого Кыргызстана и депутаты «легендарного парламента». Мы, группа юристов, приступивших 27 лет тому назад по заданию первого президента страны к разработке концепции новой Конституции, были молодыми и не очень, романтиками-идеалистами и потому столь легко провозглашали принципы демократии и правовой гармонии в государстве и обществе. Но обществу в любом случае нужно дорасти до нашей продвинутой Конституции, иначе нас ждет ужасная судьба «недееспособных государств».
Фото сайта President.kg
Комментарии