окончание. Начало здесь
7 апреля 2010 г. народная революция смела семейно-клановый режим президента К.Бакиева. В стране сложилась уникальная возможность для возобновления судебной реформы на подлинно демократической и гуманистической основе. В разделе шестом «Судебная власть» Конституции Кыргызской Республики, принятой референдумом 27 июня 2010 г. были закреплены новые принципы судоустройства и отбора судей.
Так, в Конституции был закреплен новый порядок отбора и назначения судей. Отбор кандидатур на должности судей местных судов, представление их на назначение и перевод (ротацию) предусматривалось осуществлять Советом по отбору судей в порядке, определяемом конституционным законом. Отстранение и освобождение от должности судей местных судов должно осуществляться Президентом по предложению Совета судей. В состав Совета по отбору судей кроме представителей судебного корпуса должны были входить представители гражданского общества. Совет судей, парламентское большинство и парламентская оппозиция избирали по одной трети состава Совета по отбору судей соответственно.
Для председателей судов и их заместителей был установлен порядок ротации - каждые три года на руководящий пост должен приходить новый судья. Причем избирать председателей всех судов, включая Верховный суд, Конституционную палату Верховного должны были и собрания судей соответствующих судов.
Вместо упраздненного Временным Правительством Конституционного суда была учреждена Конституционная палата Верховного суда. Порядок обращения в него граждан значительно упрощен. Если раньше граждане могли обращаться в Конституционный суд только по произошедшим нарушениям их прав, то в Конституционную палату каждый вправе оспорить конституционность закона и иного нормативного правового акта, если считает, что ими нарушаются права и свободы, признаваемые Конституцией.
Третий этап судебной реформы: 2010-2017 гг.
Как правило, именно Конституция государства составляет программную основу для реформ. Принятие Конституции не означает завершение процесса строительства новой государственности, а напротив, именно с ее принятием начинается его основной этап – законодательное и институциональное обеспечение строительства государства. Иначе говоря, необходимо приводить действующее законодательство и институты государства в соответствие с нормами Конституции, уточнять и конкретизировать ее нормы в законах. Казалось бы, с принятием новой постреволюционной Конституции «лед тронулся» и пути к долгожданным радикальным реформам в судебной системе открылись, но, увы...
На начальном этапе инициатива в проведении судебной реформы принадлежала Жогорку Кенешу. Весной-летом 2011 г. Жогорку Кенешем были приняты законы, регулирующие судоустройство - о Совете по отбору судей, о Конституционной палате Верховного суда, поправки в законы о Верховном суде и о статусе судей. Жогорку Кенеш сформировал состав Совета по отбору судей, началась процедура отбора кандидатов на должности судей.
Однако судебная реформа с самого начала свелась к банальной борьбе за контроль властями над судебной системой и проталкиванию в Совет по отбору судей и в суды «своих» людей. Весной 2011 г. в СМИ с подачи одного из политиков прошла информация о том, что в ходе предстоящего переназначения судей «на кону» будет стоять порядка 40-50 млн. «зеленых». Неудивительно, что «хотели как лучше, а получилось как всегда»: скандалы при формировании первого состава Совета по отбору судей, противостояние профильного комитета Жогорку Кенеша с Аппаратом Президента по кадровым вопросам, обнародование компроматов, митинги общественности «за» и «против», в том числе организуемые, как утверждали в СМИ, противоборствующими сторонами и т.д.
В июле 2011 г. правозащитники начали выражать возмущение, что процесс формирования Совета по отбору судей (СОС) проходит «кулуарным способом». По их мнению, парламентские фракции нарушили нормы Конституции при формировании Совета по отбору судей из представителей гражданского общества. «Непрозрачность формирования СОС дает основание утверждать, что этот процесс шел коррупционным путем и в СОС оказались лица, которые подконтрольны политикам и намерены использовать свое место для реализации личных или узкопартийных интересов», - заявили представители гражданского общества.
По мнению правозащитников, коррупционный характер отбора судей в СОС предопределяет дальнейшее развращение судебной системы. «Из разных источников уже поступают сведения о начавшемся сборе денег для подкупа членов СОС», - били тревогу правозащитники. Гражданское общество активизировалось, и в августе 2011 года начались ежедневные пикеты у «Белого дома» с требованиями распустить первый состав Совета по отбору судей и начать новую процедуру отбора судей. Поскольку власти не вняли требованиям представителей гражданского общества Совет правозащитников заявил о создании общественного органа для гражданского контроля деятельности судей и Совета по отбору судей.
Аналогичными скандалами сопровождалась и процедура формирования Жогорку Кенешем второго состава Совета по отбору судей летом 2014 г. Разумеется, при таком подходе к отбору членов СОС, которые в последующем должны были формировать судейский корпус страны, говорить о продвижении реформ в этой области не приходилось. В связи с чем, у общественности возникал закономерный вопрос: можно ли доверять отечественной судебной системе, если те, кто призван избирать ее представителей, сами не могут похвастаться ни приверженностью букве закона, ни кристально чистой репутацией?
После президентских выборов 2011 г. инициатива по проведению судебной реформы закономерно перешла к институту Президента. В начале 2012 г. Кыргызстан приступил к подготовке масштабной реформы судебной и правоохранительной системы. Одним из первых Указов Президента КР А. Атамбаева от 17 января 2012 г. была образована Комиссия по выработке согласованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики. В состав комиссии были включены лидеры всех депутатских фракций Жогорку Кенеша КР, председатели профильных комитетов Жогорку Кенеша КР, представители судебной и правоохранительной системы, а также гражданского общества. Председателем указанной Комиссии был назначен лидер депутатской фракции «Ата-Мекен» О. Текебаев.
По итогам диалога с гражданским обществом в апреле-мае 2012 года комиссией был выработан пакет согласованных предложений по основным направлениям судебной реформы, которые были внесены на рассмотрение Президента А.Атамбаева. На основе рекомендаций Комиссии президент издал Указ «О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике» от 8 августа 2012 г. № 70, которым определены основные цели судебной реформы: формирование самостоятельной и независимой судебной власти как одной из ветвей государственной власти; повышение эффективности и качества правосудия; достижение открытости и прозрачности судебной системы; обеспечение гарантий судебной защиты прав и свобод человека и гражданина; совершенствование кадрового, финансового и материально-технического обеспечения, создание надлежащих условий для функционирования судов и деятельности судей; повышение ответственности судей за качественное осуществление правосудия; приведение законодательства Кыргызской Республики в соответствие с нормами международного права и международными стандартами в области прав человека, что должно обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступности правосудия.
В соответствии с Указом был создан Совет по судебной реформе при Президенте Кыргызской Республики; в феврале 2013 г. распоряжением руководителя Аппарата Президента Д.Нарымбаева были образованы экспертные рабочие группы по подготовке проектов обновленных кодексов и законов, регулирующих деятельность правоохранительных и судебных органов. К лету 2017 г. Жогорку Кенешем были приняты и подписаны главой государства разработанные экспертными рабочими группами новые Административно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс о проступках, Уголовно-процессуальный кодекс и другие законы. Причем Уголовный кодекс, кодекс о проступках и Уголовный процессуальный кодекс вступают в силу с 1 января 2019 г.
Итоги третьего этапа судебной реформы: дежа вю
Итак, за почти 25 лет судебной реформы со всеми оговорками можно констатировать, что судебная власть в Кыргызстане состоялась. Сфера судебной компетенции значительно расширилась, соответственно для граждан и юридических лиц правосудие стало доступнее. Граждане и юридические лица получили право обжаловать действия чиновников и даже нормативные правовые акты. Закреплены правовые основы независимости судей. Улучшено финансирование судов. Созданы правовые и организационные основы функционирования судебной власти. Можно долго перечислять формальные показатели, которые свидетельствуют о развитии судебной системы в Кыргызстане.
Вместе с тем, при всех позитивных факторах реализации судебной реформы складывается парадоксальная ситуация: проведенная судебная реформа не изменила в целом негативного взгляда большинства населения на судебную систему. Социологические опросы продолжают констатировать недоверие к судам значительной доли населения. Граждане, общественно-политические деятели, представители неправительственных организаций продолжают считать, что суд в Кыргызстане неэффективен, несправедлив, зачастую политически ангажирован либо вообще – коррумпирован. Представители гражданского общества стали составлять и обнародовать «черный список» судей, которые по их мнению, нарушают законы, принимают «заказные» решения. А ведь такого не было даже во времена семейно-кланового режима.
При этом следует отметить, что реализация судебной реформы породила немало новых проблем, которые в общественном сознании также вызывают отрицательное отношение к судебной системе. Прежде всего, это касается вопросов разрешения имущественных прав граждан и юридических лиц. Суды зачастую становятся «инструментом» для рейдерских захватов собственности граждан и юридических лиц.
Кроме того, нередко вызывает нарекания уровень профессиональной компетентности судей и сотрудников правоохранительных органов, что в равной степени относится и к адвокатуре. Обвинение, истолковывая свою функцию по ее названию, а не по смыслу закона, зачастую преследует не за само преступление, а только за то, что лицо оказалось привлеченным к уголовной ответственности.
На сегодняшний день привлечение к уголовной ответственности и тем более направление дела в суд в большинстве случаев фактически означают осуждение человека. Надежда на то, что судья оправдает подсудимого, невелика. К тому же нередко часть оправдательных приговоров отменяется вышестоящими судами. И сегодня, уже после проведения соответствующих реформ, судам и правоохранительным органам не удается избавиться от обвинительного уклона.
Стереотип обвинительного уклона в деятельности судов, нередко «закрывающих глаза» на недобросовестную подготовку дел, фальсификацию доказательств обвинения органами следствия, превращает суды, по сути, в одну из правоохранительных структур, а не в орган правосудия. Отсюда и более широкие, системные проблемы всей сферы уголовной юстиции: от большого числа следственных и судебных ошибок до переполненности следственных изоляторов и тюрем (колоний).
При правосудии, ограничивающем вынесение оправдательных приговоров, качество предварительного расследования не может быть обеспечено в принципе. Ведь даже уголовные дела, в которых полностью отсутствует доказательственная база в отношении обвиняемого, «успешно» рассматриваются судами и завершаются обвинительными приговорами, правда, иногда с назначением относительно мягкого наказания. В результате, уровень компетентности следствия и дознания, качество расследования уголовных дел катастрофически падают.
2 марта 2018 г. представители общественности и неправительственных организаций приняли обращение к главе государства С. Жээнбекову, в котором дали свою оценку современному состоянию судебной системы:
«…Не секрет, что повсеместная коррупция в судебных, правоохранительных и надзорных органах является главным тормозом в социально-экономическом развитии нашего государства и источником социального напряжения в обществе. Апофеозом данной ситуации является то, что именно эти органы призваны бороться с нарушениями законов и с коррупцией. Эти негативные явления ощущает на себе все общество Кыргызстана как рядовые граждане, бизнесмены, так и госслужащие, и чиновники, столкнувшиеся с несправедливыми решениями судей, их безнаказанностью и незаконными действиями правоохранительных органов.
…Общественность приветствует объявленную вами борьбу с коррупцией в этих органах и полностью согласна, что продолжать игнорировать нарушения в насквозь прогнившей судебной и правоохранительной системе, отдавать им на откуп судьбы граждан уже невозможно».
Таким образом, демонтаж семейно-кланового режима не привел к радикальным изменениям в судебной системе. Она сегодня являет собой одну из главных угроз реформаторским устремлениям вновь избранного главы государства С. Жээнбекова, ее сохранение в существующем виде несовместимо с существованием Кыргызстана как правового государства.
Недостатки правоохранительной и судебной системы способствуют росту правового нигилизма в обществе, утрачивается уважение к закону, еще к большему росту недоверия к государству. Настало время принимать безотлагательные меры для того, чтобы преодолеть сложившееся у граждан восприятие суда, у которого «закон что дышло – куда повернул, туда и вышло».
Пути выхода из кризиса судебной системы
Сегодня в кыргызском обществе есть понимание того, что существующие проблемы могут быть решены только путем создания действенного механизма судебной защиты прав и свобод человека, законных интересов юридических лиц. Жизненно важно добиться доверия граждан, общества в целом, юридических лиц, международных организаций, к нашим судам как к институту государства, незыблемо стоящему на защите прав, свобод и законных интересов человека, гарантирующему законность и правовой порядок в обществе. Поэтому для Кыргызстана крайне необходимо продолжение реализации судебной реформы.
В первую очередь необходима смена приоритетов. Дело в том, что на сегодня созданы все правовые и организационные основы функционирования судебной власти. Смена приоритетов заключается в том, что дальнейшее реформирование (развитие) судебной системы невозможно без всеобъемлющей правовой модернизации в Кыргызстане.
Все, что делалось у нас в годы независимости, сводилось в основном к судебной реформе. Которая, хотя и является сердцевиной правовой реформы, но не охватывает всех ее сторон, связанных с регулированием социальной, политической и экономической сфер государства. Иными словами, речь должна идти не просто о правовой реформе, а о правовой модернизации общественных и государственных институтов. Реформа – это преобразование формы того, что уже существует. Модернизация же предполагает еще и появление качественно новых идей, институтов и практик.
Основными задачами и одновременно направлениями правовой модернизации должны стать:
1) правовая трансформация общества (противодействие дальнейшему распространению правового нигилизма, реализация мер по повышению уровня правосознания общества, правовой культуры, внедрение современных методов правовой пропаганды, правового обучения и воспитания, развитие юридической науки, юридического образования и т.д.);
2) трансформация и стабилизация системы права (совершенствование правотворческой деятельности государственных органов, преодоление системных факторов, которые подрывают авторитет Закона, всего законодательства и соответственно авторитет государства: таких как игнорирование научной технологии подготовки и принятия законов и других нормативных правовых актов; «поправочное» правотворчество, когда государственные органы в основном разрабатывают и принимают законопроекты, которыми вносятся бесчисленные поправки в уже действующие законы; неподкрепленность законов и других нормативных правовых актов финансовыми ресурсами для их реализации и т.д. При этом следует внедрить обязательную антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов еще на стадии их разработки);
3) трансформация правоохранительной и судебной системы (создание жесткой и устойчивой системы правоприменения, реформирование правоохранительных органов в соответствии с современными требованиями, возобновление судебной реформы и исправление допущенных ошибок и т.д.).
Без реализации этой «триединой» задачи, которую по всем направлениям необходимо решать системно и параллельно, стране грозит бесконечная «судебная реформа», как говорится «до скончания веков».
На вопросы «что делать» и «с чего начать» предлагается следующее: 1) современное состояние судебной системы принять за новую точку отсчета и продолжить судебную реформу, учитывая при этом пройденный опыт; 2) начинать нужно с выработки и принятия Стратегии (концепции, (идеологии) правовой модернизации в Кыргызской Республике.
Новому этапу судебной реформы должна быть присуща комплексность и чужда хаотическая поспешность и необдуманность при принятии решений. Ей должна сопутствовать политическая воля и искреннее желание власть предержащих довести начатое строительство новой судебной и правоохранительной системы государства до логического завершения. Необходимо преодолеть нашу застарелую «болезнь» - колебания и откладывание принятия решений по самым трудным задачам на потом. Но главное – это тщательное обдумывание каждого шага, грамотное научно-теоретическое обоснование и последовательность принимаемых решений.
Предложения по совершенствованию судебной реформы
Личный опыт участия в разработке концепций судебной реформы первого и третьего этапов позволяют автору настоящей статьи сформулировать ряд предложений по совершенствованию судебной реформы (в области организационного и законодательного обеспечения судебной реформы; в области судоустройства; в области общественного контроля и участия граждан в осуществлении правосудия; в области кадровой работы):
1) В первую очередь необходимо пересмотреть действующий Закон «О Совете по отбору судей» в части квалификационных требований к кандидатам с состав Совета. В основу должен быть положен принцип: «отбирающий должен быть более компетентным и квалифицированным в сфере права и судопроизводства, нежели сами отбираемые кандидаты».
В настоящее время действует уже третий состав Совета по отбору судей, но ни в одном из них не было ни одного известного специалиста права (судьи) (речь идет о представителях гражданского общества). Из-за отсутствия государственнического подхода депутатские фракции выдвигали в состав абсолютно неизвестных общественности и юридическому сообществу людей – своих секретарш, друзей, знакомых, однопартийцев и т.д.
Для сравнения: в 1996-2004 гг. действовала Аттестационная комиссия судей Кыргызской Республики, куда в разное время входили известные юристы: председатель Верховного суда М. Исабаев (К. Тилебалдиев, Н. Бейшеналиева), председатель Конституционного суда Ч. Баекова, председатель Высшего Арбитражного суда Д. Нарымбаев, депутат Жогорку Кенеша, первый вице-премьер-министр, министр юстиции К. Осмонов, Генеральный прокурор А. Шаршеналиев, заместитель председателя Верховного суда Л. Гутниченко, судья Верховного суда А. Маткеримов, известный ученый, специалист по уголовному процессу К. Сманов и другие известные личности. Теперь сравните с составами Совета по отбору судей 2012-2017 гг. и как говорится «почувствуйте разницу».
2) В Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и в Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» следует внести поправки, предусматривающие запрет на внесение изменений и дополнений в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и другие кодексы без обязательного согласия Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Государственного комитета национальной безопасности. То, что творит с действующими кодексами Жогорку Кенеш, не укладывается ни в какие рамки: анализ календарных планов работы парламента показывает, что начиная с 2005 года и по сей день, изменения в УК, УПК, Кодекс об административной ответственности вносятся практически ежемесячно!
Судьи, прокуроры, следователи, другие практикующие юристы, студенты вузов, обучающихся по юридической специальности просто не поспевают за этими изменениями в кодексах. Вот где кроется источник следственных и судейских ошибок.
3) установить законом, что всякий обвиняемый (подозреваемый), заявивший о применении к нему пытки, должен немедленно быть осмотрен врачом, получить возможность встретиться с защитником, представителем правозащитной организации и прокурором; до проверки заявления о применении пытки обвиняемый (подозреваемый) должен быть огражден прокурором от возможного повторения пытки либо другого опасного и унижающего достоинство обращения;
4) установить законом, что заявления и показания лица, сделанные и данные, по его утверждению, в результате применения к нему недозволенных методов расследования, должны признаваться недопустимыми в качестве доказательств, если имеется вероятность, что пытки действительно применялись, хотя бы это не было доказано с абсолютной достоверностью;
5) установить законом обязательность обеспечения с помощью современных технических средств запись всего судебного процесса в судах первой инстанции, апелляционной инстанции и кассационной инстанции, с выдачей копии записи участникам процесса (подсудимому, адвокату, законному представителю, прокурору) по их письменным ходатайствам;
6) ввести законом практику распределения дел между судьями на основе случайных методик (жребием, компьютером), отстранив председателя суда от этой обязанности;
7) необходимо отойти от принципа образования судов на основе административно-территориального деления (районные, городские и областные суды) и перейти к созданию судебных округов, таким образом, чтобы они не совпадали с административно-территориальным делением. Например, в малонаселенных районах Нарынской и Таласской областей можно было бы создать один суд первой инстанции для двух-трех районов; по одному апелляционному суду и кассационному суду для восточной зоны (Нарынская и Иссык-Кульская область), северной зоны (Чуйская и Таласская области) и т.д.;
8) Следует, наконец, отказаться от внедрения суда присяжных и возродить, как наиболее приемлемый для условий Кыргызстана, институт народных (судебных) заседателей. Предусмотрев обязательное участие народных (судебных) заседателей по уголовным делам в судах первой инстанции и в апелляционной инстанции (при этом кадровое обеспечение не должно вызывать проблем, поскольку в настоящее время вузы готовят достаточное количество выпускников с юридическим образованием).
Суд присяжных Кыргызстану не только не по средствам, но и не соответствует правовой системе (у нас романо-германская (континентальная) система права, суд присяжных действует в странах с англо-саксонской (прецедентной) системой права) и родоплеменному менталитету народа. Закон о присяжных заседателях от 15 июля 2009 г. фактически является «мертворожденным».
Фото сайта USAID.GOV
Комментарии