5 мая 2018 г. исполняется 25 лет со дня принятия первой Конституции Кыргызской Республики 1993 г. Именно она заложила правовые основы нашей государственности и продолжает определять конфигурацию дальнейшего конституционного строительства. Но мы до настоящего времени так и не научились уважать Конституцию, не научились жить по ней.
Время от времени полезно оглядываться назад
В процессе государственного строительства взгляд назад может оказаться даже более плодотворным, чем напряженное разглядывание далеких, неясных и ускользающих очертаний будущего. Тем более оправданно оглянуться назад, отмечая 25-летний юбилей Конституции. Значимые даты и юбилеи для того и существуют, чтобы каждый из нас, в целом общество, смогли бы осмыслить пройденное, подытожить и оценить результаты деятельности, осознать в целях упреждения просчеты, чтобы на пути достижения конечной цели более их не допускать.
В связи с принятием 15 декабря 1990 г. Верховным Советом Киргизской ССР 12-го созыва Декларации о государственном суверенитете на повестку дня встал вопрос о необходимости подготовки проекта новой Конституции страны. К весне 1991 г. стало очевидным, что частично подправленная в конце 80-х - начале 90-х годов Конституция республики образца 1978 г. – «дочерний» отпрыск Конституции СССР 1977 г., не отвечает потребностям взятого Кыргызстаном курса на социально-экономические реформы и демократизацию общественной и государственной жизни.
В создании конституционных основ независимого кыргызского государства важная роль принадлежит первому президенту А.Акаеву. Именно по его инициативе в апреле 1991 г. началась практическая работа по разработке проекта новой Конституции республики. По поручению главы государства Министерство юстиции, которую в то время возглавлял У.Мукамбаев, приступило к подготовке концепции новой Конституции. Была образована негласная рабочая группа из ведущих сотрудников министерства – Косакова С.К., Эсенканова К.Э. (в скором времени он был избран судьей и выбыл из группы), Укушова М.К. (автор настоящей статьи) и Чолпонбаева М.Ш. Координацию работы осуществлял советник главы государства профессор Левитин Л.И.
Для придания легитимности процессу подготовки проекта Концепции новой Конституции в июне 1991 г. постановлением Президиума Верховного Совета Киргизской ССР была образована расширенная рабочая группа, в которую были включены сотрудники Министерства юстиции, ученые-правоведы из юридического факультета КГУ и Академии наук, представители других государственных органов. Непосредственно разработкой проекта Концепции занимались вышеназванные сотрудники Министерства юстиции. В начале октября 1991 г. Укушов М.К. был направлен в командировку в Министерство юстиции Российской Федерации (тогда еще – РСФСР): россияне помогли с литературой и материалами по конституционной тематике.
В начале ноября 1991 г. подготовленная рабочей группой Концепция новой Конституции была передана на рассмотрение Верховного Совета. Следует отметить, что Концепция новой Конституции встретила у депутатов Верховного Совета неоднозначную реакцию. В ее основу были положены предусмотренные Декларацией о государственном суверенитете Республики Кыргызстан «буржуазные» (по понятиям того времени) принципы: правовое государство, разделение властей, политический плюрализм, признание права граждан на частную собственность.
Концепцией предусматривалось закрепить в Конституции систему «сдержек и противовесов» против безраздельной власти Верховного Совета, децентрализацию системы Советов народных депутатов, усиление институтов Президента и Правительства, избавление их от мелочной опеки представительного органа власти. Это не могло не понравиться Верховному Совету, который в связи с упразднением руководящей роли КПСС фактически превратился в высший орган государственной власти в республике. Концепция новой Конституции была рассмотрена Верховным Советом и постановлением от 6 марта 1992 г. вынесена на всенародное обсуждение.
В этой непростой ситуации по поручению главы государства в мае 1992 г. была образована рабочая группа из числа ведущих сотрудников Аппарата Президента и Министерства юстиции республики в составе: Левитин Л.И. (советник главы государства, руководитель группы), Нарымбаев Д.И. (заведующий правовым отделом Аппарата Президента), Косаков С.К. (первый заместитель Министра юстиции), Укушов М.К. (начальник управления Министерства юстиции) и Чолпонбаев М.Ш. (начальник управления Министерства юстиции).
Эта рабочая группа в сжатые сроки на основе Концепции новой Конституции и с учетом поступивших в ходе ее обсуждения предложений, подготовила к середине июня 1992 г. проект новой Конституции. Была проведена международная экспертиза проекта Конституции, для чего были приглашены известные российские ученые-правоведы во главе с Алексеевым С.С. (доктор юридических наук, бывший председатель Комитета конституционного надзора СССР). При этом следует отметить, что отзывы на проект были положительные.
После экспертизы проект Конституции был представлен на рассмотрение Конституционной комиссии, которую возглавлял президент А. Акаев. После доработки с учетом предложений членов комиссии проект был внесен на рассмотрение Верховного Совета. Обсуждение проекта новой Конституции страны в парламенте проходило нелегко, поскольку, как отмечалось выше, проект Конституции предусматривал коренные изменения всей системы государственной власти в республике, а также реформирование основы экономической системы - отношений собственности.
Верховный Совет, впоследствии названный «легендарным парламентом», был сформирован еще на закате КПСС и советской власти в начале 1990 г., состоял в основном из представителей партийной, советской и хозяйственной номенклатуры - секретарей партийных организаций, председателей местных советов и их исполкомов, председателей колхозов, директоров совхозов и заводов. И, конечно же, дискуссия развернулась соответствующая - с позиций советских идеологических догм и стереотипов. После нескольких обсуждений и доработки в Конституционной комиссии, постановлением Верховного Совета от 12 декабря 1992 г. проект новой Конституции был вынесен на всенародное обсуждение.
С учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе трехмесячного всенародного обсуждения, Конституционная комиссия еще раз доработала проект Конституции и внесла на рассмотрение 12-й сессии Верховного Совета республики, которая проходила в два этапа: 12-19 апреля и 3-5 мая 1993 г. Постатейное обсуждение и принятие Конституции Верховным Советом проходило тяжело, исполнительная и законодательная ветви власти тянули «одеяло власти» каждый на себя. В некоторые моменты казалось, что ситуация приобретает драматический оттенок и молодое кыргызское государство вообще может остаться без Конституции.
В глазах большинства депутатов проект Конституции был «буржуазным», других – «социалистическим». Обвинения в том, что Президент наделяется властью неограниченного монарха, перемежались утверждениями, что должности главы государства хотят придать статус «английской королевы».
Но трезвый подход, политическое искусство ведущих участников конституционного процесса А. Акаева, М. Шеримкулова, Ч. Баековой, Ф. Кулова, Ж. Сааданбекова, О. Текебаева и других взяли верх над эмоциями консервативного большинства депутатов парламента – 5 мая 1993 г. новая Конституция Кыргызской Республики была принята.
Значение первой Конституции независимого Кыргызстана
Главная функция Конституции Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. - это учредительная функция. Учредительный характер Конституции заключается в том, что она законодательно оформила появление на политической карте мира независимого кыргызского государства.
Конституции 1993 г. создала легитимную основу кыргызской государственности, основанную на общечеловеческих демократических ценностях, стала фактором общественно-политической стабилизации, обеспечив общество и государственную власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, противоречий между ветвями власти. При этом следует помнить о том, что в тот период (1992-1993 гг.) на постсоветском пространстве происходили нешуточные конфликты – гражданская война в Таджикистане, Молдавии, военные перевороты в Азербайджане, Грузии, противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти в России, закончившееся в начале октября 1993 г. штурмом здания парламента.
В целом, Конституция Кыргызской Республики в редакции 1993 г. по праву является демократическим и прогрессивным и по духу, и по содержанию. В ней нашли (правда в несколько модифицированном, подчас ослабленном виде по сравнению с первоначальным проектом Конституции), отражение основные тенденции современного конституционализма: принцип разделения властей; частная собственность и ее неприкосновенность (при этом депутаты отклонили предложение о введении частной собственности на землю); принципы открытого общества и неприкосновенности личности, равенства всех перед законом; судебный контроль, местное самоуправление.
В то же время в новой Конституции рецидивы устаревших идеологических подходов при регулировании прав и свобод человека; взаимоотношений гражданина и государства; независимости судебной власти; правового статуса, компетенции и взаимоотношений органов государственной власти; самостоятельности местного самоуправления не были преодолены.
Конституционные нормы, регулирующие конструкцию властей, явились итогом компромисса, достигнутого с большей частью депутатского корпуса, настроенного на реализации ленинского принципа всевластия советов народных депутатов. Выражением этого компромисса стали нормы Конституции, разграничивающие полномочия Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, причем со значительным перекосом в пользу законодательной власти. Это привело к нарушению баланса полномочий между ветвями государственной власти, что и стало перманентным источником «подковерной борьбы» между Президентом и Правительством с одной стороны, и Жогорку Кенешем – с другой. Противостояние привело к лету 1994 г. к открытому конфликту между ветвями власти, закончившееся «самороспуском» легендарного парламента.
Когда не ведаем что творим
На основе Конституции 1993 г. в Кыргызстане началась масштабная, революционная трансформация постсоветского государства и общества. Однако нашему обществу не удалось в полной мере реализовать тот большой потенциал, который был заложен в Конституции 1993 г.
Для разрешения политических и конституционно-правовых проблем, в первую очередь связанных с функциями и полномочиями институтов государства (Президента, Жогорку Кенеша и Правительства), начиная со второй половины 90-х годов прошлого века, власти избрали порочный метод внесения поправок в действующую Конституцию.
Вот этапы конституционных реформ: 1) 10 февраля 1996 г. референдумом (всенародным голосованием) в Конституцию были внесены изменения, связанные с учреждением двухпалатного Жогорку Кенеша, состоявшего из двух палат: Законодательного собрания и Собрания народных представителей; 2) 17 октября 1998 г. вновь состоялся референдум, основной целью которого было введение частной собственности на землю; 3) 24 декабря 2001 г. двухпалатный Жогорку Кенеш 2-го созыва внес поправку в статью 5 Конституции, придав русскому языку статус официального языка; 4) 2 февраля 2003 г. референдумом была принята новая редакция Конституции от 5 мая 1993 г.; 5) 8 ноября 2006 г. Жогорку Кенеш 3-го созыва принял очередную новую редакцию Конституции и при этом «додумался» признать Конституцию от 5 мая 1993 г. утратившей силу; 6) не прошло и двух месяцев, как 30 декабря 2006 г. Жогорку Кенеш «одумался» и восстановил Конституцию 1993 г., приняв ее новую редакцию; 7) 21 октября 2007 г. состоялся новый референдум, который принял очередную новую редакцию Конституции 1993 г. – в стране был установлен суперпрезидентский режим; 8) 27 июня 2010 г. референдумом была принята очередная новая Конституция Кыргызской Республики, учредившая в стране парламентскую форму правления (на самом деле смешанную парламентско-президентскую форму правления), а Конституция от 5 мая 1993 г. вновь была признана утратившей силу - при этом Временное Правительство решило оставить дату ее принятия праздничным днем; 9) 11 декабря 2016 г. состоялся очередной референдум, которым были внесены изменения и дополнения в Конституцию, хотя согласно статье 4 Закона Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», принятого референдумом 27 июня 2010 г., был установлен мораторий на внесение изменений в Конституцию до 1 сентября 2020 г.
Эти реформы стали одной из причин распространения в нашем обществе правового нигилизма, т.е. фактического отношения к праву, к закону как к чему-то формальному, не очень обязательному, чем во имя неких «высших интересов» можно и пренебречь.
Общественно-политические деятели, а также представители юридического сообщества, причастные к формированию правовой политики государства, либо не знают, либо «забывают» о том, что помимо собственно внесения поправок в Конституцию, возможны и иные способы адаптации норм Конституции к реальной жизни. Как специалист по конституционному праву могу утверждать, что у нас ни одна версия Конституции никогда не была реализована в полном объеме из-за того, что многие ее нормы не были конкретизированы в законах, либо мы попросту не успевали приводить действующее законодательство в соответствие с Конституцией.
Механизм конкретизации, уточнения и реализации конституционных норм посредством принятия законов особо предпочтителен, поскольку позволяет обходиться без внесения поправок в действующую Конституцию. Прежде всего, речь должна идти о конкретизации, уточнении конституционных норм путем принятия конституционных и обычных законов.
Например, для претворения в жизнь основных принципов парламентаризма (укрепление политической системы государства, развитие политических партий, закрепление механизма политической ответственности исполнительной ветви власти перед законодательной властью и т.д.), необходимо конкретизировать и уточнить конституционные нормы в конституционном Законе «О Правительстве Кыргызской Республики» (прежде всего это касается механизма формирования коалиционного правительства, порядка назначения и освобождения от должности членов коалиционного правительства), в Законе «О статусе депутата Жогорку Кенеш Кыргызской Республики», в Законе «О политических партиях», в Законе о Регламенте Жогорку Кенеша.
Второй вариант конкретизации и уточнения конституционных норм - их толкование Конституционной палатой Верховного суда, которое позволяет разрешать возникающие юридические казусы при применении конституционных норм. Например, в России конституционные нормы конкретизируются, уточняются посредством принятия федеральных конституционных законов либо федеральных законов, а также путем толкования конституционных норм Конституционным судом, вследствие чего им уже два десятилетия удается преодолевать «необходимость» масштабных внесений поправок в Конституцию.
Другой яркий пример – это США. В этой стране любые конституционные проблемы, например, связанные с полномочиями ветвей власти, разрешаются путем дачи соответствующего толкования Верховным судом, поэтому тамошняя Конституция действует с 1787 года и за это время в нее были внесены всего лишь 22 поправки.
Весь опыт многовекового существования государства как института доказывает, что конституция или базовые принципы государственности должны быть прочными и не меняться как можно дольше. Неукоснительное соблюдение прописанной в законе порядка смены власти не менее значимо, чем эффективность самой власти. В демократическом, цивилизованном государстве закон важнее любого конкретного правителя либо власти. Не просто выше, но именно важнее. Потому что защищенное правовое пространство является политической гарантией от самодурства конкретных политиков, если им все же удается прийти к власти конституционным либо неконституционным путем. Стабильность государства и государственной власти заключается в неукоснительном следовании всеми представителями власти законодательно закрепленным, не подверженным конъюнктуре, политическим нормам поведения.
В Кыргызстане законы часто меняются – и для наших законодателей уже давно действует некая «норма обычая», гласящая: «давайте примем, посмотрим, как работает, а там, если что, поправим». В результате граждане и юридические лица никогда не могут быть уверены в том надолго ли утверждена та или иная норма закона, и не будет ли она изменена к тому времени, когда с ней реально столкнется человек. А потому, среди прочего, оказывается, что просто бессмысленно пытаться ее выучить и к ней привыкнуть - пока это произойдет, закон может быть изменен.
Для пересмотра любого положения Конституции должны быть более чем веские основания, и каждый такой пересмотр нужно осуществлять с максимальной осторожностью. Потому что любое государство - это образование с очень хрупкой конституцией и любое государство в один момент может вовсе исчезнуть с карты мира. Нам ли, пережившим на своем веку распад СССР, не помнить, как это бывает на самом деле – тогда тоже все началось с внесения в 1989 г. поправок в Конституцию СССР.
И как тут не согласиться с председателем Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным: «Проблема не в том, чтобы искать недостатки в Конституции, а в том, чтобы научиться правильно пользоваться этим драгоценным инструментом. Нам надо прекратить гоняться за миражами и научиться жить по Конституции. В противном случае это будет жизнь не по Конституции, а по понятиям. А надо так: по Конституции и законам, но с понятиями. Жизнь, конечно, не стоит на месте, и изменения потребуются, но к ним надо прибегать тогда, когда есть понимание, что без них — гибель».
окончание следует.
Фото сайта President.kg
Комментарии