Эта статья директора Центра политико-правовых исследований Тамерлана Ибраимова была опубликована на сайте «АКИпресс» еще четыре года назад. Но своей актуальности она не потеряла и сегодня, ведь с течением времени служба охраны безопасности дорожного движения так и не перестала вызывать критику в свой адрес из-за недостаточной эффективности и очевидной коррупциогенности. Поэтому сайт ЦППИ Center.kg решил вновь обратить внимание общественности на этот аналитический материал.
Антикоррупционная реформа в нашей стране забуксовала. Периодически заводятся уголовные дела на чиновников различного ранга, их сажают в тюрьму, но меры по борьбе с коррупцией системного характера до сих пор не просматриваются. Если дело будет продолжаться таким образом, то все положительные сдвиги в борьбе против коррупции, появившиеся за последнее время, могут быть быстро сведены на нет.
Особое внимание общественности всегда было приковано к реформе Дорожно-патрульной службы (ДПС или ГАИ). Именно эта служба в силу того, что практически ежедневно с ней сталкивается большое количество граждан, является своеобразным показателем серьезности намерений руководства страны в борьбе с коррупцией.
Если гаишники продолжают брать взятки, значит в стране никто не хочет бороться с коррупцией либо не знает как это делать. Если они перестанут брать взятки, это будет реальный знак того, что власти наконец перешли от обещаний к конкретным делам.
Полагаю, что желание искоренить это социальное зло у политического руководства страны есть. Именно в проведении системных антикоррупционных мер заключается усиление государства и если уж у нас объявлен год «укрепления государственности» то искренне хочется верить, что это показатель того, что власть хочет сделать что-то реальное, а не просто выдвигать лозунги.
Предлагаю для обсуждения свое видение того как можно реформировать ДПС - этот, в силу всем известной коррумпированности, ставший притчей во языцех государственный орган.
Зачем нужна ДПС?
Прежде всего следует определиться, с какой целью создается ДПС. Главная и основная функция этой службы - обеспечение безопасности на дорогах, для чего она осуществляет контроль за соблюдением правил дорожного движения (ПДД), пресекает нарушения и обеспечивает условия, при которых нарушитель правил должен понести определенное законом наказание.
Да, нынешняя ДПС в определенной мере выполняет эту функцию, поскольку водитель, боясь получить наказание, старается соблюдать ПДД. Однако, в силу того что гаишник в значительном количестве случаев отпускает водителя в обмен за незаконно полученное от него вознаграждение (взятку), система ДПС является коррумпированной снизу доверху. А деньги, получаемые коррумпированными инспекторами, расходятся далеко вверх по властной пирамиде. И это знают все.
Некоторые считают, что взятки в системе ДПС играют роль некоей «смазки» которая облегчает жизнь водителям и не сильно мешает ДПС выполнять свои функции. А, следовательно, нет ничего страшного в коррумпированности ДПС. Может быть это даже и хорошо что проблему можно быстро решить на месте, к «радости» всех сторон, говорят сторонники такой точки зрения. Категорически не согласен с этим.
Во-первых, коррупция все же мешает ДПС в полной мере выполнять свои функции. Все мы постоянно являемся свидетелями того как гаишники часто крайне халатно относятся к своим обязанностям, поскольку на первом месте у них стоит получение взятки. Например, гаишник вместо того чтобы регулировать движение на сложном перекрестке, в ста метров от него спокойно подкарауливает нерадивых водителей, с целью взятия с них мзды.
Во-вторых, грубость и наглость некоторых сотрудников ДПС также связана с их ориентацией не на обеспечение дорожной безопасности и помощь участникам движения, а на максимальное получение незаконного вознаграждения от них.
В-третьих, и это главное, явная коррупция в ДПС может давать обществу только один сигнал – у нас в государстве все продается и покупается. А такое государство не может быть эффективным в выполнении своих функций. Невозможно провозглашать борьбу с коррупцией, сажать в тюрьму высокопоставленных коррупционеров, призывать общество к честности, законности и одновременно закрывать глаза на каждодневную коррупцию на дорогах страны. Правовой нигилизм и повсеместное нарушение закона – неизбежное следствие такой ситуации.
Какова цель изменений?
Следовательно, цель реформирования состоит в следующем – необходимо сделать так, чтобы ДПС эффективно выполняла свои функции по обеспечению безопасности на дорогах и при этом не была подвержена коррупции.
Опыт ряда зарубежных стран, где подобные реформы были успешно проведены, показывает, что этого можно достичь, если хорошо понимать природу появления взятки в этой сфере и соответственно провести системные изменения, которые бы препятствовали коррупции.
Какова природа взятки гаишнику?
При даче-получении взятки присутствуют две стороны – тот, кто дает (нарушитель) и тот, кто берет (гаишник). У каждого из них свои причины дачи-получения взятки.
Нарушитель ПДД дает гаишнику взятку по следующим причинам:
Нарушителю удобнее оплатить штраф на месте, чем отдать свое водительское удостоверение гаишнику, съездить оплатить штраф, и только потом поехать в ГАИ, чтобы забрать свое удостоверение. Тратятся дополнительные деньги, бензин, время и нервы водителя.
Нарушителю выгоднее на месте дать меньшую сумму гаишнику, чем оплачивать большую сумму официального штрафа;
Гаишник берет взятку от нарушителя по следующим причинам:
Риск быть пойманным невысок;
Взятка, а не официальная зарплата, является главным источником зарабатывания денег для гаишника.
Что нужно изменить?
Для того чтобы убрать причины возникновения коррупционных отношений необходимо осуществить следующие системные меры:
Чтобы нарушителю было удобнее не давать взятку, а оплатить официальный штраф:
Запретить гаишнику, выписывающему штраф, изымать водительское удостоверение у нарушителя ПДД. Таким образом, устраняется неудобство для нарушителя, связанное с затратой времени и средств для поездок в ГАИ, чтобы забрать свое удостоверение. Гаишник должен выписать нарушителю квитанцию о штрафе без изъятия его водительского удостоверения.
Зачем гаишник изымает водительское удостоверение у нарушителя ПДД? Единственная причина - чтобы обеспечить уплату штрафа. Никто не хочет лишиться удостоверения из-за небольшой суммы штрафа. Однако, принимая такие обеспечительные меры, ДПС создает стимулы для коррупции. Поэтому необходимо создать стимулы для того, чтобы нарушитель оплатил штраф и при этом его права не изымались. Об этом ниже.
Создать условия для оплаты штрафа удобным для нарушителя способом. Есть несколько вариантов, которые можно использовать каждый по отдельности либо, что предпочтительнее, использовать параллельно: Оплата через терминал, находящийся непосредственно у гаишника; Оплата через терминалы оплаты в торговых точках; Оплата в любом почтовом отделении или банке.
Размеры штрафов должны быть, с одной стороны, не слишком малы, чтобы удерживать водителя от нарушения ПДД, а с другой, не были слишком большими, чтобы не было большого соблазна «развести» все на месте за более меньшую сумму денег.
Например, если официальная сумма штрафа 5000 сомов, то водитель, скорее всего, будет склонен дать взятку в размере 300 сомов на месте и «сэкономить» на этом 4700 сомов, что является существенной суммой для него. Если же официальный штраф составляет 500 сомов, в большинстве случаев водитель предпочтет официально заплатить эти 500 сомов, а не способствовать росту коррупции из-за 200 сомов.
Социологические исследования показывают, что примерно 30 процентов граждан в любой стране является достаточно законопослушными и при выборе поведения, как правило, выбирают законопослушный вид поведения. Но для этого, конечно, нужно чтобы неудобства не были настолько большими, чтобы они не выбрали незаконный путь, в нашем случае, дачу взятки гаишники. То есть, примерно 30 процентов водителей скорее всего решат оплатить официальный штраф, но только в том случае если будут созданы удобные условия для оплаты такого штрафа – водительское удостоверение не изымается, и у водителя есть время (до 30 дней) чтобы не спеша, в удобное для него время и в удобной форме оплатить штраф.
Существующие сегодня размеры штрафов представляются вполне адекватными и пока не следует их радикально повышать поскольку, как известно, гарантией соблюдения законности является не суровость наказания, а его неотвратимость.
Но только лишь создание удобств для нарушителя недостаточно для того, чтобы он добровольно оплатил штраф. Как уже было отмечено, сознательные граждане есть, но их не большинство. Необходимы и репрессивные меры. Нужно, чтобы у водителя были стимулы (страх быть наказанным более жестко) оплатить штраф в установленный срок. Для этого в Кодексе об Административной Ответственности (КоАО, ст.46-1) уже есть нормы усиливающие наказание за несвоевременную уплату штрафа – уплата пени, лишения права управления транспортным средством, административный арест. То есть сейчас вопрос не в том, чтобы в этой части что-то менять, а в том чтобы уже существующие нормы начали неукоснительно выполняться.
Действенной мерой, которая уже показала свою эффективность в отношении злостных должников, является ограничение права должников (за невыплату кредита и т.п.) выезда за границу. Внедрение такого вида взыскания в отношении злостных должников-нарушителей ПДД также станет дополнительным стимулом для своевременной оплаты штрафов.
При этом, следует иметь в виду, что все эти меры могут быть в полной мере задействованы только при наличии у ДПС полной базы данных о гражданах КР. Как известно, работа по созданию Государственного Реестра Населения (ГРН) идет полным ходом, и его использование в части работы с нарушителями не будет являться большой технической проблемой, было бы желание.
Понятно, что даже при этой системе будет определенное количество нарушителей, которые предпочтут скрываться и не платить штрафы, однако таковых будет, скорее всего, небольшое количество. Риски и неудобства связанные с повышением размера штрафа либо лишением права водить автомобиль, либо ограничения права выезда за границу для подавляющего большинства злостных неплательщиков значат гораздо больше, чем своевременная уплата штрафа.
При этом следует учитывать, что даже если взятка гаишнику будет не намного меньше, чем официальный штраф и будут созданы удобные условия для уплаты официального штрафа, определенное количество нарушителей будет пытаться «решить вопрос» путем дачи взятки на месте.
Природа человека такова, что он старается выбрать наименее опасный и менее дорогой путь решения своих проблем. Экономия даже в 50-100 сомов, возможная при даче взятки гаишнику, для некоторых нарушителей ПДД будет иметь решающее значение при принятии решения – дать или не дать взятку. Для такой категории людей необходимо создать дополнительные барьеры, чтобы удержать их от коррупции.
Я убежден, и опыт других стран это явно показывает, что без страха гаишника быть пойманным за взятку, не обойтись.
Что делать, чтобы гаишник боялся брать взятку:
Надо создать систему, при которой каждая предлагаемая гаишнику взятка может оказаться для него роковой. Нужно, чтобы гаишники работали в парах, где каждый из них никогда не должен быть уверен, что напарник не выдаст его и не доложит о полученной взятке. Для этого нужно проводить регулярную ротацию напарников. При этом, на постоянной основе внедрять сотрудников Службы Внутренней Безопасности (СВБ) в качестве напарников (у работников СВБ, соответственно должны быть свои стимулы работать честно). В парах каждый должен присматривать за каждым. Недонесение о взятке также должно быть серьезным правонарушением, за которое предусматривается наказание.
При этом должен осуществляться постоянный обзор деятельности ДПС со стороны общественности. Действенным инструментом, например, является регулярный соцопрос водителей о том продолжают ли гаишники брать взятки или нет.
В мире хорошо зарекомендовала себя система провоцирования взятки. Провоцирование взятки в виде предложения гражданским лицом, водителем транспортного средства (на самом деле сотрудником СВБ или внештатным агентом) взятки за совершенное нарушение ПДД. Этот механизм также нужно использовать на регулярной основе. Ни один сотрудник ДПС никогда не должен быть уверен, что предлагаемая ему взятка не является провокацией и что за этим не последуют санкции.
Все меры репрессивного характера могут быть эффективными, только если сотрудник ДПС дорожит своей работой и ему есть что терять.
Если взятки будут искоренены, то чем тогда останется сотруднику дорожить на такой работе? Вопрос о повышении зарплаты здесь является ключевым. Сколько нужно платить, чтобы честно работающий сотрудник ДПС дорожил своей работой и боялся ее потерять? Пожалуй, в условиях современного Кыргызстана, зарплата эквивалентная 500-800 долларов для рядового сотрудника является вполне адекватной. На такую зарплату можно прокормить семью и даже начать откладывать понемногу, создавая накопления для крупных покупок.
Естественно, для тех, кто выше по званию зарплата должна быть выше. Кроме того, очень важно чтобы сотрудник имел возможность карьерного роста с соответствующим повышением зарплаты и пенсии.
Что касается пенсии, то это тоже один из чрезвычайно эффективных инструментов для того, чтобы иметь честных и дорожащих своей работой милиционеров. Сотрудник ДПС должен знать, что за честную работу его ждет не только хорошая зарплата, но также и гарантированная пенсия, позволяющая относительно безбедно жить после выхода в отставку.
Перспектива потерять все, в том числе и безбедную старость за взятку, например, в 300 сомов способна удержать от совершения преступления практически каждого.
Если у сотрудника милиции будет относительно высокая зарплата и хорошая пенсия, то желающих попасть на работу туда в наш век безработицы будет очень много. Достойная зарплата, престиж, стабильность и уверенность в завтрашнем дне - что еще нужно человеку, чтобы он работал честно и держался за свое место?
Технические решения
Полагаю, что технические решения, вполне реальные в наше время, также могут быть серьезным подспорьем в реформировании ДПС и борьбе с коррупцией. К ним можно отнести: оснащение ДПС машинами; оснащение машин видео-регистраторами; оснащение городских улиц видео-камерами; оснащение сотрудников ДПС планшетами с подключением к интернету и возможностью выхода в ГРН; оснащение сотрудников ДПС терминалами для оплаты штрафа на месте и т.п.
Однако при этом следует иметь в виду, что все технические решения могут быть эффективными только в качестве дополнительных инструментов, где главными элементами борьбы с коррупцией являются системные барьеры на пути недопущения коррупционных проявлений в отношениях между реальными людьми: гаишник−нарушитель ПДД.
Возможные возражения
Предвижу, что при обсуждении предлагаемых мер по реформированию ДПС вопрос о повышении зарплаты, пенсиях, а также технических мерах сразу станет наиболее обсуждаемым. Главным аргументом тех, кто должен, но никак не проводит реформу МВД в целом и ДПС в частности, является следующий тезис – денег нет и взять их неоткуда.
Тезис этот в корне неверный. Денег не хватает на что? На создание детального плана реформирования, на изменение законодательства, на создание эффективно работающей системы Службы Внутренней Безопасности, на внедрение системы работы в парах, на увольнение скомпрометировавших себя и отбор морально и физически подходящих сотрудников? Все это можно делать уже сейчас и без особых дополнительных затрат.
Технические решения можно внедрять за счет грантов, спонсоров или коммерческих проектов, где расплачиваться можно за счет собираемых штрафов за нарушения ПДД. Такой положительный опыт в разных странах есть.
Что касается повышения зарплат сотрудников ДПС, то здесь не обойтись без серьезной реорганизации системы ДПС и МВД в целом. В конце концов, бессмысленно содержать милицию, которая давно уже коррумпировалась, крайне плохо выполняет возложенные на нее функции и является не оплотом, а напротив одним из главных разрушителей государственности.
Сокращение штатов и за этот счет повышение зарплат оставшимся сотрудникам – хорошо опробованный во многих странах путь. Еще один способ это направление части собираемых штрафов за нарушение ПДД в фонд заработной платы ДПС.
Вспомним, что является целью создания ДПС? Это безопасность на дорогах. Логично, что штрафы, взимаемые за нарушение ПДД, должны идти на то, чтобы поддерживать эту безопасность.
Полагаю, что после того как по настоящему, а не фиктивно, будет реформирована система МВД в целом, будут найдены дополнительные источники для зарплат сотрудников. Следует иметь в виду, что в перспективе сотрудники ДПС будут выполнять не только функцию обеспечения безопасности на дорогах, но также и функцию полноценного мобильного милицейского патруля (как это делается во многих странах), который следит за соблюдением правопорядка в целом. Следовательно, это также позволит МВД повысить зарплату своим сотрудникам за счет оптимизации работы.
Не следует забывать и про международную помощь, которая на протяжении последних десятилетий стабильно поступает в Кыргызстан для нужд, в том числе, и МВД. Деньги от международных организаций приходят, а результата никакого. Если грамотно распорядиться внешней помощью, то первые несколько лет она может быть серьезным подспорьем в проведении реформ.
Кадровый вопрос
Необходимо сказать и о том, что выполнять функции должным образом может только не обремененный коррупционным прошлым человек, имеющий достаточный для этого интеллектуальный уровень и профессиональную подготовку.
Уверен, что при проведении реформ придется избавиться от определенного количества действующих сотрудников и принять на работу новых. Для этого будет необходимо весь действующий состав сотрудников ДПС вывести за штат, создать новую систему работы и оплаты труда и затем объявить конкурс по набору сотрудников в реформированную ДПС. Действующие сотрудники могут принимать участие в конкурсе на общих основаниях, однако никаких преференций им не должно быть.
Нет необходимости говорить, что система отбора кадров должна быть хорошо продумана. Фиктивные конкурсы с формальными вопросами и тестами неприемлемы.
Требования к набираемым сотрудникам должны быть простыми и понятными:
Возрастные требования. Требования по здоровью;
Отсутствие судимости. Хорошая характеристика с предыдущего места работы или учебы. Желательно наличие рекомендаций;
Соответствие требованиям по физическим данным:
Успешное прохождение тестов (психологический, на грамотность)
Не следует слишком завышать планку в виде, например, требования обязательно иметь высшее образование. Все мы знаем, что диплом о высшем образовании в нашей стране не говорит ни о чем, кроме того, что родители ребенка или сам студент в состоянии выложить определенную сумму за получение диплома.
Отобранные сотрудники должны пройти 6 месячные курсы подготовки, которые нужно будет организовать при Академии МВД. Большего времени и не надо для того, чтобы подготовить работника для несения службы на улицах наших городов. Естественно, что если сотрудник претендует на повышение по службе, то он должен будет пройти переподготовку.
Вообще нынешняя система подготовки в Академии МВД вызывает много вопросов. Вероятно, она безнадежно устарела. Возможно, нет вообще никакой практической необходимости тратить большие средства и несколько лет на такого рода подготовку. Возможно, для этого достаточно пройти интенсивные полугодичные курсы.
В систему МВД можно привлекать людей с различным высшим образованием, либо без такового. Все зависит от должности и степени служебной ответственности. Сложившееся у нас мнение, что милиционер это автоматически подготовленный юрист, на мой взгляд, неверное. У милиции специфичные функции и обязанности, и для их эффективного выполнения вовсе необязательно быть квалифицированным юристом. Если же для определенных офицеров такие знания нужны, то можно привлекать людей закончивших полноценный юрфак, а не штамповать полу-милиционеров и полу-юристов.
Все написанное выше является кратко изложенным видением того, в каком направлении и на основании каких принципов должно проводиться реформирование ДПС. Отдельные части изложенного, равно как и все в целом могут и должны подвергнуться обсуждению с тем, чтобы в короткие сроки мог быть выработан целостный план проведения реформ.
Заключение
Следует особо подчеркнуть, что любая реформа будет работать только если проводимые мероприятия будут проводиться как единый комплекс. Реализация одних элементов реформы без других может привести к ее полному провалу.
Например, только лишь создание удобных условий для нарушителя ПДД по оплате штрафов не может дать положительных результатов, если не будет проведен весь комплекс изменений, включающий поощрительные и репрессивные меры в отношении сотрудников ДПС, техническое обеспечение их работы и т.д.
И наконец, на аргументы скептиков типа: «такие планы уже были или это нереально в наших условиях» отвечу так - если уже было, то почему до сих пор не реализовано и если не реально, то нужно предлагать альтернативные варианты, а не искать повод для того чтобы ничего не делать.
В любом случае уверен, что ни у кого не вызовет принципиальных возражений то, что реформа ДПС назрела уже давно. Ее успех мог бы стать хорошим фундаментом для реформирования МВД в целом. Системные изменения нужно проводить в самые кратчайшие сроки. В противном случае наша страна будет дрейфовать в никуда, а значит и перспективы укрепления нашей государственности будут продолжать оставаться никакими.
Фото взято на сайте «АКИпресс».
Комментарии