Статья

О форматах сотрудничества гражданского общества и государства в правоохранительной сфере

За последнее время мы стали свидетелями резонансных событий, подтверждающих несоответствие правоохранительной системы требованиям прав человека и открытости к обществу. На этом фоне от должностных лиц практически уже не звучат заявления о реформах. Также все менее заметны былые механизмы диалога и сотрудничества на национальном уровне между государством и гражданским обществом. И хотя в настоящее время пока нет предпосылок для системных изменений в этой сфере, понимание прежнего опыта важно, чтобы не повторять ошибок в тот момент, когда появится политическая воля на системные изменения и возникнет соответствующий запрос в обществе.  

От конфронтации к первым попыткам сотрудничества

Традиционно правоохранительные органы занимают охранительную позицию, когда речь идет о реформах. Не случайно в большинстве случаев попытки написать стратегии реформ и, тем более, их осуществить были сугубо ведомственным вопросом. Соответственно, реформы за редким исключением получались формальными и не затрагивающими сути. 

В 2012 - 2013 году стали появляться независимые инициативы в этой области, которые поначалу встречались в штыки «силовиками» (возьмем к примеру написание активистами «Альтернативной концепции реформы МВД» и создание сети Гражданский союз За реформы и результат»). Тем не менее позиционирование между ведомственными и независимыми подходами не прошло даром.

Отдельные предложения активистов МВД постепенно стало брать на вооружение, например, связанные с механизмами диалога с населением (помните идею форумов социального партнерства в бытность министром Мелиса Турганбаева?) и внешней оценкой милиции. Рос также потенциал и самих активистов-реформаторов, что позволило им более профессионально участвовать в некоторых локальных изменениях, например в создании патрульной милиции.

Паритетное участие 

2018 - 2019 годы пришлись на начало реализации уникального в своем роде проекта появления патрульных служб милиции в Бишкеке и Оше. И уникальность была даже не в самой идее универсального патруля, и не в выводе сотрудников одного из наиболее проблемных подразделений за штат, и не в том, что у сотрудников нового подразделения забрали (впрочем на время) один из символов коррупции - «жезл». Уникальность была связана с тем, что в процесс моделирования подразделения и конкурсный отбор сотрудников были вовлечены независимые эксперты в сфере государственного управления, экономики и те самые активисты-реформаторы. 

Это было паритетное участие, в котором представители МВД и гражданского общества вместе осуществляли реформу в одном из наиболее заметных милицейских подразделений Бишкека и Оша. И хотя не без проблем на начальном этапе и не без коррупционного скандала (обвинение в коррупции представителя ГУОБДД МВД, входящего в состав комиссии), в целом удалось значительно обновить личный состав, сделать службу более социально ориентированной и даже снизить по некоторым оценкам уровень коррупции на дорогах.

Однако политические события в стране в 2020 году привели выводу из состава комиссии экспертов и активистов, которые запустили эту работу. Со временем процесс формирования новой службы стал все более закрытым. 

Судебно-правовая реформа

Приблизительно одновременно с патрульной милицией в Кыргызстане реализовывалась еще более масштабная попытка изменений законодательных основ правосудия, которая получила название судебно-правовой реформы. На поверхности были принятие уголовного, уголовно-процессуального кодексов, кодекса о нарушениях, кодекса о проступках, закона о пробации и других документов, приведших к гуманизации и депенализации системы реагирования на многие виды деяний. Были также установлены процессуальные ограничения в действиях правоохранительных органов, появились институты следственных судей, пробации и многое другое. 

Но с точки зрения этой статьи интересна была особенность того, как эта работа осуществлялась, начиная с этапа разработки законопроектов, заканчивая контролем за их имплементацией после вступления законов в силу. На всех этих этапах были вовлечены не только соответствующие государственные структуры, но и представители экспертного сообщества и юристы, которые не были напрямую зависимы от правоохранительного и судебного блоков. Это был во многом схожий с реформой патрульной милиции паритет гражданских специалистов и заинтересованных ведомств. При этом у первых имелась возможность доводить свои выводы и беспокойства до первого лица в рамках совета правосудия. 

Однако в итоге кодексы не устроили «силовиков». Уже в 2021 году нормативная правовая база судебно-правовой реформы была пересмотрена. Канули в лето также сопутствующие механизмы диалога с независимыми экспертами и юристами. 

Общественные советы … не все так просто 

Опыт создания общественных советов, который затронул и МВД, требует отдельного изучения. В случае с МВД первый состав был разнообразным и включал большое число правозащитников, не один год работавших по продвижению реформ и противодействию пыткам. Но новые составы все реже включали независимых общественных деятелей, и состав становился все более однородным. Также стоял вопрос об отсутствии подобных советов на местах.

При всех спорах вокруг самой идеи, эти структуры представляли собой устойчивые площадки, посредством которых поддерживалась коммуникация между активистами и государственными органами, при которых они функционировали. 

Парламентский контроль и пересмотр основ профилактики

Почти при любом резонансном случае нарушения прав человека правоохранительными органами общественность поднимает вопрос: а где депутаты? Попытки сделать роль парламента более системной для обеспечения парламентского контроля предпринимались весь прошлый созыв Жогорку Кенеша.

В 2018 году в стенах парламента появился проект закона о парламентском контроле за деятельностью органов национальной безопасности. Это могло стать знаковым событием, которое установило бы инструменты подотчетности спецслужбы. Неудивительно, что правозащитное сообщество поддержало законопроект, внося предложения для его усиления и призывая к его принятию. Планировалось, что в случае утверждения закон приведет к появлению нового комитета Жогорку Кенеша, который состоял бы из имеющих специальный доступ депутатов, отслеживающих деятельность ГКНБ. Однако инициатива после серии общественных обсуждений неожиданно исчезла с повестки.  

Несмотря на то, что прошлый созыв парламента так и не установил устойчивые механизмы парламентского контроля за сектором безопасности, была осуществлена разработка и апробация отдельных его элементов. Так ряд парламентариев патронировали внедрение инструментов оценки исполнения законов и государственных программ.

В 2019 году Комитет по правопорядку, борьбе с преступностью и противодействию коррупции, который на тот момент возглавляла Наталья Никитенко, инициировал проведение оценки эффективности старого закона о профилактике правонарушений. При этом сделано это было в партнерстве со специализирующимися на теме общественными организациями. Результатом стали выявленные пробелы в законодательстве и правоприменительной практике, что послужило основой для последующего законотворчества.

И сами шаги по разработке закона о профилактике и концепции государственной политики в этой сфере были сделаны в тесном сотрудничестве с представителями гражданского общества. МВД, опираясь на проведенную парламентскую оценку, принял решение вовлечь в процесс подготовки этих документов НПО, которые специализировались на превенции преступлений. Это продолжительная работа, завершившаяся пересмотром системы профилактики и принятием закона в 2021 году, показала способность выстраивать рабочий диалог на равных между правоохранительным ведомством и активистами. В то же время на этапе образования в 2023 году координационного совета по профилактике правонарушений, за который активисты прежде ратовали, места для гражданского сектора почему-то не оказалось. 

Временное охлаждение? 

На фоне ли обсуждения спорных законопроектов «Об НКО» и «О СМИ», или по каким-либо другим причинам, большинство из предыдущих примеров диалога и взаимодействия между государством и представителями гражданского общества сошли на нет. Хотя слабая политическая воля всегда мешала кардинальным изменениям, достигнутые локальные результаты сотрудничества подтверждали, что неправительственный сектор и государство могут работать сообща. Так или иначе само время и неспособность должностных лиц самостоятельно генерировать инновационные подходы однажды поставит вопрос о необходимости настоящих реформ. И в них роль гражданского общества будет ключевой.



2498

Написать комментарий: