1. Существующий дискурс о курултае
О роли и месте курултая в общественно-политической жизни Кыргызстана идут давние дискуссии. Некоторые считают, что курултай должен быть важным государственным органом, имеющим представительские, контрольные и законодательные функции. Другие полагают, что в этом нет надобности, так как в стране уже существуют все необходимые институты власти, а внедрение курултая в систему управления, в таком виде, приведет лишь к дублированию функций госорганов, а может даже служить инструментом для создания фейковой демократии.
Курултаи проводились в Кыргызстане много раз. Так, например, Первый всемирный курултай кыргызов прошел в 1992 г., В 2003 г. - Второй всемирный курултай кыргызов. В 2010 г., при президенте К.Бакиеве проводился «Курултай согласия». 25 ноября 2022 г. в Бишкеке состоялся «Первый народный Курултай», который прошел при участии высших органов государственной власти, включая президента КР.
У части общества проведение очередного курултая вызвало много критических вопросов, ключевыми из которых были: 1) Что конкретного и нового принес данный Курултай, 2) Зачем нужны большие траты на мероприятие, которое не дает эффективного результата, 3) Не является ли проведение курултаев попыткой властей заменить реальный диалог с обществом на искусственный 5) Зачем пытаться подменять уже существующие органы власти на «новый, старый» Курултай
Однако, есть граждане и общественные объединения, которые продолжают считать, что курултай может существенно изменить в лучшую сторону всю систему государственного управления и поэтому настаивают на усилении роли курултая. В определенной степени также считает и исполнительная ветвь власти. По крайней мере пока не было никаких заявлений о том, что власть изменила свою позицию и уже не настаивает на повышении роли курултая.
Более того, проводится законодательная работа в этом направлении. В итоговой резолюции «Первого народного Курултая» (2022 г.) указывается, что Жогорку Кенешу рекомендовано до мая 2023 года принять новый закон «О народном Курултае». Сторонники усиления роли этого института продолжают настаивать на своей позиции.
Таким образом, дискурс о месте и роли института курултая продолжается. Центр политико-правовых исследований (ЦППИ), в порядке общественных обсуждений, ранее уже вносил свои рекомендации по поводу института курултая и его роли в обществе. На фоне прошедшего Первого народного Курултая и в свете разработки нового закона о курултае, ЦППИ вновь обращается к этой теме, чтобы предложить свое видение и рекомендации по данному вопросу.
2. Исторические и другие причины почему предлагается внедрить курултай в систему госуправления
Курултай, как форма народного представительства и решения важных вопросов управления обществом, известна давно. В древности ее использовали монголы и практически все тюркоязычные народы. В эпоху родоплеменного построения общества, в том числе и у кыргызов, курултай формировался по признаку родов, и был органом куда съезжались старейшины, которые и решали наиболее важные вопросы управления сообществом. С изменением хозяйственного уклада, начавшимися процессами трансформации родоплеменных отношений, а также во многом из-за геополитических подвижек и связанных с этим изменений способов управления обществом, роль курултая в жизни кыргызов существенно снизилась.
После обретения Кыргызстаном независимости появились идеи и о возрождении института курултая. Во многом это связано с недовольством тем, как работают высшие органы власти, высоким уровнем коррупции, непрозрачностью работы госорганов, плохой их подотчетностью перед народом, низким качеством принимаемых решений. Критичное отношение к органам власти иногда связывают и с тем, что современные госорганы, в частности парламент, являются порождением западной культуры и политического опыта, указывая на то, что кыргызам присущ другой менталитет и, соответственно, курултай лучше подходит для Кыргызстана.
Сторонники повышения роли курултая, в частности, указывают следующее:
- В истории кыргызов курултай был существенным элементом кочевой демократии и играл важную роль как форма управления обществом. Поэтому этот институт имеет историческую и сакральную ценность для всех кыргызов;
- Возрождение национальной культуры и традиций может, а зачастую и должно, идти параллельно с возрождением эффективных форм самоуправления, которые в прошлом уже были у кыргызов, доказали свою эффективность, а сейчас оказались незаслуженно забыты. Среди них - курултай;
- Действующие высшие органы власти работают недостаточно эффективно. В частности – парламент, как институт власти, создан на основе западной политической традиции и культуры, а, следовательно, не совсем подходит менталитету кыргызского народа. Курултай же, более близок истории и способу мышления кыргызов и мог бы либо дополнять парламент в осуществлении представительских и контрольных функций, либо вообще заменить его в этом;
- Родоплеменную основу древнего курултая сегодня можно модифицировать и заменить на территориальную представительность, а также представительность от общественных организаций и объединений. Такая форма представления интересов граждан будет совмещать в себе исторические особенности построения кыргызского общества (территориальное представительство будет в определенной степени отражать родоплеменные особенности), а представительство от общественных организаций и объединений будет отражать плюральность современного социума в Кыргызстане.
3. Аргументы против того, чтобы наделять курултай контрольными и представительскими функциями
Значительная часть общества сегодня считает, что нет необходимости существенно повышать статус курултая. Их аргументы, в целом, сводятся к следующему:
- Древняя родоплеменная форма хорошо соответствовала существовавшей тогда структуре сообществ. Сегодня же родоплеменное деление хоть и продолжает оставаться важным маркером кыргызского общества, но уже не играет ключевую роль как прежде. Это заметно не только в урбанизированных агломерациях, но даже и в сельской местности. Более того, в Кыргызстане, кроме кыргызов проживают другие народы и народности. Следовательно, формирование органа, имеющего общенародные представительские, контрольные и законодательные функции, на основе родоплеменного деления, является неправильным подходом. У такого органа не будет необходимой легитимности среди всего общества в целом;
- Если же формировать курултай на основе всеобщих выборов по принципу представления территорий и общественного разнообразия, то тогда он ничем не будет отличаться от уже существующего Жогорку Кенеша, который именно так и формируется. По сути, современный парламент является тем же курултаем только его представительская функция более легитимна, так как Жогорку Кенеш избирается всеми гражданами страны, и поэтому его законодательные и контрольные функции также имеют под собой легитимную основу. Создание же органа (курултая) со схожими функциями, приведет к ненужному дублированию функций;
- Сегодня курултай формируется на основе системы выборов, которые проводят местные органы власти и общественные организации (сообщества трудовых мигрантов, религиозные организации и т.п.). То, как они проводят выдвижение и выборы делегатов курултая вызывает много вопросов и даже серьезную критику. Плохо понятно почему выдвигают и выбирают именно этих делегатов, а не других, и как вообще происходит процесс отбора. Во многом система отбора делегатов зависит от руководства местных органов власти и общественных организаций, которые, в свою очередь, могут быть под влиянием центральных органов власти, либо преследовать свои личные интересы. Объективность и беспристрастность отбора делегатов, таким образом, находится под определенным сомнением. Неясность системы формирования курултая создает предпосылки для того, что исполнительная ветвь власти может манипулировать этим органом, что уже неоднократно было в прошлой истории Кыргызстана;
- Курултай - коллегиальный орган - несет общую, не идентифицируемую ответственность за принимаемые им решения. В отличие от парламента, где решения его депутатов носят идентифицируемый характер (конкретные депутаты или политические партии). За решения курултая, в конечном счете, не с кого спросить и некого призвать к ответственности;
- Курултай, который легко может попадать под влияние исполнительной ветви власти, которая полностью финансирует его работу и во многом контролирует процесс отбора делегатов, может выполнять негативную роль создания фейковой демократии, где за, якобы народной представительностью, будет фактически стоять ангажированность принимаемых решений.
4. Что говорит Конституция КР о Курултае:
11 апреля 2022 г. в Кыргызстане прошел референдум, на котором была принята новая Конституция, вступившая в силу 5 мая того же года. Кыргызстан, согласно Конституции, стал президентской республикой. Обновлены и добавлены и новые статьи про курултай. Согласно Конституции:
- Народный Курултай - общественно-представительное собрание. Народный Курултай как совещательное, наблюдательное собрание дает рекомендации по направлениям общественного развития (ст.7)
- Президент … 4) по собственной инициативе или с учетом предложения Жогорку Кенеша, Народного Курултая в рамках закона освобождает от должности членов Кабинета Министров и руководителей органов исполнительной власти… 3) обращается к народу, Жогорку Кенешу, Народному Курултаю с ежегодными посланиями о положении дел в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства; (Статья 70)
- Курултай имеет право законодательной инициативы (ст.85)
Таким образом, Конституция рассматривает курултай как общественно-представительное собрание, которое выносит решения рекомендательного характера. Вместе с тем у курултая имеются возможность влияния на решения президента относительно отставки членов кабинета министров, а также право законодательной инициативы. На основании этих конституционных норм сторонники повышения статуса института курултая предлагают в добавление к общественно-представительским функциям добавить еще контрольные и законодательные. Кроме того, для усиления обоснования тезисов о повышении роли курултая, в добавление к конституционным нормам предлагается аргументация историко-политического характера.
5. Какими функциями следует, а какими не следует наделять Курултай. Рекомендации
Таким образом, среди основных предложений относительно места и роли Курултая следует выделить следующие:
- Предлагается сделать курултай представительным, контролирующим органом народа, перед которым должны быть подотчетны правительство и другие органы государственной власти, которые также могут быть отправлены в отставку решением курултая.
Рекомендация: Не следут это делать.
Обоснование: Формирование курултая проходит по не совсем прозрачным правилам. Согласно действующему Временному Положению о Народном Курултае, утвержденному указом президента КР в августе 2022 г., делегатов на народный курултай не избирают граждане, а их выдвигают местные органы власти (960 делегатов от административно-территориальных единиц) либо общественные организации (28 делегатов от трудовых мигрантов и 10 делегатов от конфессиональных сообществ). Выдвижение делегатов проводят, зачастую формально, на собраниях по результатам которых и формируются списки делегатов. Фактически же, во многих случаях, делегатов выдвигают либо само руководство органов местной власти или общественной организации, либо по рекомендации центральных властей. Вероятнее всего, что принятие закона о «Народном курултае» кардинально не изменит систему формирования (избрания) делегатов курултая, что ставит под сомнение общенародный характер его представительства.
Кроме того, за всю историю суверенного Кыргызстана курултай показал себя как орган, крайне подверженный манипуляциям со стороны высшей исполнительной власти. В отношении работы и решений курултаев высказывалось множество критических замечаний относительно их ангажированности и подверженности влиянию со стороны власти.
Курултай, который формируется не на основе всеобщих выборов, а по малопонятным правилам, не имеет легитимного права осуществлять как функции общенародного представительства, так и контрольные функции над органами, которые сформированы на основе всеобщих выборов – президент, парламент, а также подотчетное президенту и парламенту правительство.
Общественно-представительские функции курултая могут рассматриваться только как частичные, присущие многим другим общественным организациям, форумам и собраниям, формируемым по схожим принципам.
(II) Предлагается сделать курултай органом общественного контроля, который будет иметь влияние на все органы государственной власти и местного самоуправления, иметь право законодательной инициативы и участвовать в разработке концепции развития общества и государства.
Рекомендация: Следует сделать это частично. В частности, поскольку право законодательной инициативы у курултая уже закреплено в Конституции, то оно может и должно остаться у курултая.
Обоснование: Согласно действующей Конституции КР курултай уже имеет право законодательной инициативы. Однако следует понимать, что на практике курултай скорее всего будет пользоваться таким правом редко, либо, если такое право будет использоваться часто, то многие его законодательные инициативы будут недостаточного качества или носить манипулятивный характер, когда, прикрываясь мнением курултая исполнительной ветвью власти могут продвигаться определенные инициативы, выгодные ей.
Опыт законодательной деятельности государственных органов показывает, что даже у уже существующих органов в КР, зачастую недостает компетентности. У госструктур в КР мало средств, чтобы привлекать профессионалов для такой работы. Курултай также не обладает большими возможностями обеспечивать разработку качественных предложений.
Возможно, право законодательной инициативы курултая будет использоваться примерно также, как и право законодательной инициативы 10 тысяч избирателей – народная инициатива (согласно Конституции, у граждан есть такое право) – то есть крайне редко и с большим трудом. Связано это со сложностью законодательного процесса, а также низким потенциалом в плане подготовки и продвижения качественного законодательного акта.
Курултай, как коллегиальный орган, несет общую – не идентифицируемую – ответственность за принимаемые им решения. То есть за решения курултая, в конечном счете, не на кого возлагать политическую ответственность.
Таким образом, для контролирующей роли курултаю недостает легитимности, средств для обеспечения компетентной работы, а также у него нет идентифицируемой ответственности. Как большой коллегиальный орган, курултай не может выработать пути выхода Кыргызстана из политического кризиса и пути развития страны, но при этом он обладает всеми преимуществами, чтобы обсуждать предложенные ему общие направления развития.
(III) Предлагается сделать курултай совещательным органом.
Рекомендация: Следует поддержать такое определение роли курултая.
Обоснование: Это оптимальное определение курултая, который может являться дополнительным, к уже существующим, государственным и общественным органам, инструментом широкого и открытого обсуждения общественно значимых вопросов, касающихся интересов граждан КР, местных сообществ, органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Также заслуживает поддержки предложения о том, что решения курултая направляются в соответствующие органы в качестве рекомендаций. Что касается структуры курултая и представленности от различных сегментов общества, то здесь можно еще обсуждать количество делегатов от той или иной структуры с тем, чтобы общественность всей страны была максимально полно представлена в этом органе.
6. Дополнительные рекомендации
- Желательно, чтобы решения курултая принимались тайным голосованием.
Открытое голосование позволяет выборщикам делегатов курултая увидеть, как голосовали их делегаты. Но открытое голосование также позволяет контролировать процесс осуществления волеизъявления и оказывать на него давление. Поэтому принятие решений тайным голосованием было бы инструментом продвижения в сторону большей демократичности и исключения давления на делегатов курултая.
- Несмотря на свою позитивную роль как площадки для встреч и дискуссий, озвучивания чаяний общества и оказания влияния на решения и действия органов власти и местного самоуправления, курултаи не должны подменять собою государственные органы: парламент и местное самоуправление, оставаясь сугубо общественной структурой.
- Не рекомендуется подгонять заседания народного курултая под жесткие формулировки о временном периоде, в который они должны проводиться. Вопрос периодичности заседаний следует оставить на усмотрение самого курултая.
- Учитывая ограниченность средств бюджетов (республиканского и местных), а также элементы дублирования курултаями функций и роли на общенациональном уровне –парламента, на местном уровне – органов местного самоуправления, можно было бы регулировать вопросы финансирования курултаев таким же образом, как и общественных объединений в КР, которые сами изыскивают средства на свою деятельность.
- Для сохранения общественной природы курултая народа Кыргызстана желательно исключить Президента из числа субъектов, в полномочия которых входит созыв курултая.
7. Общие выводы
Курултаи сыграли позитивную роль в истории кыргызского народа в качестве представительной формы демократии, в те времена, когда не существовало централизованного, демократически формируемого правления. Сегодня курултаи полезны в качестве площадки для встреч и дискуссий, обмена мнениями и опытом, озвучивания чаяний общества и оказания влияния на органы власти.
Как представительный орган, курултай не имеет преимуществ перед институтом парламента с точки зрения консолидации, выражения мнения и защиты интересов населения. А в плане избрания по сравнению с курултаем парламент формируется на более демократической основе: по результатам всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Контроль основных ветвей власти должен осуществляться в интересах народа. Ранее институт курултая в КР легко подвергался манипуляциям со стороны президента и в будущем он может стать орудием в руках разных сил, поскольку его делегаты не имеют особых полномочий и защиты. В дополнение к этому курултай – чисто общественная, негосударственная структура. Поэтому курултаю не могут быть подотчетны демократически избираемые на всеобщих выборах - президент страны, парламент и формируемые ими госорганы.
Курултай не имеет средств, чтобы обеспечить выдвижение хорошо проработанных, профессиональных и компетентных законопроектов и концепций развития страны. Но в качестве коллегиального органа, курултай обладает всеми преимуществами, чтобы обсудить общую политику и предлагаемые проекты развития.
Статус курултая в качестве совещательного органа, направляющего в соответствующие госорганы рекомендации, представляется оптимальным, поскольку курултай может обеспечить открытое обсуждение общественно значимых вопросов.
Комментарии