Международное право о воде
По водным проблемам проведено немало конференций и симпозиумов, на которых принимались значительные и малозначимые конвенции и правила о водных отношениях. Основная проблема водных отношений – кому и сколько воды должно достаться. Для чего? Здесь следует отметить, что практически все отрасли экономики любой страны тем или иным образом связаны с водой, причем вода может быть различной по назначению и качеству: питьевой, поливной, технической для нужд промышленности и т.д.
Например, только питьевой воды известны около 400 сортов: столовая, минеральная и т.д.
Международное право по воде распадается на три составные части: морское, речное и водное право. Кыргызстан, поскольку не имеет выхода к морю, располагает в своем производстве только водным и речным правом. Но речное право слишком скудно и в большей степени относится к судоходным рекам. Поэтому основным правовым инструментом, с которым работает Кыргызстан, является водное право.
Прежде всего следует определиться с тем, что называть водными ресурсами. Это совокупность поверхностных (наземных), в перечень которых входят ледники, озера, реки, далее идут воды подземные. Совокупный объем перечисленных типов водных единиц и составляет народный или государственный водный ресурс, собственником которого является государство.
Но наиболее сложным вопросом международной квалификации водных ресурсов является существующая с давних времен система международных водотоков.
К числу коих могут быть отнесены все перечисленные субстанции водных ресурсов, если по ним проходит государственная граница либо эти водные объекты пересекают государственную границу. Поэтому международные водотоки обладают следующими субъектными характеристиками или признаками:
- поверхностные и подземные воды;
- пространственно-территориальная характеристика международных водотоков, выражающаяся в пересечении границы между двумя или более государствами или нахождении на границе;
- использование международных водотоков затрагивает интересы двух и более государств;
- особый международно-правовой режим использования международных водотоков, сформировавшийся с развитием международного права;
- особые требования к защите экосистемы;
- наличие большого конфликтного потенциала при использовании международных водотоков.
Государства, как известно, делятся на “верхние” и “нижние”, но чаще всего между находятся страны среднего течения реки, т.н. “срединные”. Но это общее деление стран на три группы. При более плотном рассмотрении, “срединные” государства являются “нижними” по отношению к “верхним” и “верхними” по отношению к “нижним”. Например, в Центральной Азии Узбекистан, являясь “срединным” государством, расположен между Кыргызстаном (“верхнее”) и Казахстаном (“нижнее”).
Юридические отношения между этими тремя государствами, равно как и экономические, весьма конфликтогенны: сложение “плюсов” в отношениях между Кыргызстаном и Узбекистаном в достаточной мере отличается от отношений между Узбекистаном и Казахстаном, а уж отношения между Кыргызстаном и Казахстаном в высокой степени виртуализированы за счет скрытых позиций в водной политике Узбекистана. Какова вина, например, Кыргызстана перед Казахстаном при выполнении всех обязательств в отношении Узбекистана, тогда, когда последний не выполняет свой набор обязательств перед Казахстаном.
Ситуация изображена гипотетически, но вполне возможна. Поэтому действия соответствующих контрольных и инспектирующих органов должны осуществляться по всей протяженности реки или рек.
Возможно ли использование положений, например, Дунайской конвенции 1948 года и их интерпретаций в Центральной Азии? В принципе возможно. Но надо иметь в виду, что кроме сухих юридических формулировок есть еще и некоторые вопросы ближайшей истории (историзм в водных спорах). В частности, разумеется, надо иметь в виду, что Токтогульское водохранилище было построено только для удовлетворения “хлопковых” нужд Узбекистана, причем в обмен на поставки в Кыргызстан газа.
Этот принцип обмена работал в рамках единого государства и когда это государство исчезло, то вдруг выяснилось, что газ – это невозобновляемый энергоресурс, а вода – возобновляемый, поэтому за газ надо платить, а за воду – не надо.
Такого рода установленный общим для всех будущих самостоятельных государств порядок в виде безвозмездного обмена природными ресурсами существовал несколько десятилетий и, казалось бы, каким-либо изменениям не подлежал.
Но вот центральноазиатские республики выгнали из Советского Союза и выяснилось, что одно стоит денег, потому что может исчезнуть навсегда, а другое ничего не стоит, потому что никогда не исчезнет. В такой ситуации Кыргызстану не оставалось ничего другого как перевести режим работы плотины и гидростанции с ирригационного на энергетический, т.е. объясняя простым языком, спускать воду не весной, когда в ней нуждаются хлопкосеющие страны, а осенью, когда в Кыргызстане наступают холода и люди нуждаются в тепле.
Заметим, что некоторые функционеры и эксперты любят поэтизировать и мифологизировать воду, но поэтизация и мифологизация “огня” (газа, угля, нефтепродуктов) не менее красива и значима в мировозрении людей.
Международное водное право, не говоря уже международном речном праве, при всех достоинствах обладает двумя существенными недостатками.
Во-первых, оно недостаточно разработано и, во-вторых, крайне противоречиво. Сюда также можно добавить и то обстоятельство, что оно в смысловом (в данном случае, речь идет о юридической осмысленности) отношении очень общо и в нем нет конкретики, но этот недостаток вряд ли можно отнести к категории проблем, поскольку в международном праве вообще лакун и вопросов, на которые нет ответа, довольно много.
В конечном итоге надо помнить, что право справедливого уступает праву сильного. Известная дипломатическая шутка гласит: ”Договор – это обычно то, что исполняет более слабый”.
Например, Хельсинские правила 1966 года, в принципе, содержат детально разработанные положения о распределении воды (“каждое государство имеет право на разумную и справедливую долю воды”). Никто не против этой статьи правил – действительно каждое государство имеет это право, но в чем выражается справедливость и есть ли у этой справедливости более широкое толкование, нежели сухая констатация этого права?
С другой стороны, например, Женевская конвенция о гидроэнергии, к величайшему сожалению авторов, абсолютно не подходит для Кыргызстана: почему при строительстве гидроэнергетических сооружений мы должны спрашивать разрешение у стран, расположенных в устье общих рек? В конечном счете, не получая разрешение на строительство, как в случае с Камбаратой -1, мы остаемся без громадного массива электроэнергетики, которая обогревает людей, двигает станки и механизмы и, наконец, является весьма существенным финансовым вливанием не только в ВВП страны, но и в бюджет, социальные программы и т.д.
Такие высокие собрания, как, например, конференция ООН по водным ресурсам (Мар-дель-Плата) 1977 года, в которой констатировано право людей на чистую воду (кто бы возражал!).
Декларация о праве на развитие (принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1986 году), в которой также прописана тема права человека на воду (“отсутствие доступа к таким жизненно важным ресурсам как пища, вода, одежда, жилище и медикаменты в достаточном для жизни количестве – является поражением прав человека”), но в данном опусе почему-то странным образом пропущена проблема огня (энергетики) как одного из самых существенных компонентов жизни человека. Специально это сделано или по простоте душевной – сказать трудно.
Но для Кыргызстана “огонь” (энергетика) – проблема номер один.
В “повестке дня на ХХI век” (Рио-де-Жанейро, 1992 год) правительства практически всех стран заявили, что “в ходе освоения и использования водных ресурсов первоочередное внимание следует уделять удовлетворению основных потребностей и обеспечению сохранения экосистемы. Однако при превышении этих потребностей с в о д о п о л ь з о в а т е л е й должна взиматься надлежащая п л а т а”.
И далее “...признавая право на воду одним из основных прав человека, мировые лидеры также п р и з н а л и необходимость в о з м е щ е н и я издержек при условии использования водных ресурсов в целях, выходящих за рамки удовлетворения основных потребностей общества. Система водоснабжения не сможет существовать без притока денежных средств на развитие и расширения для удовлетворения нужд развития и растущего населения”.
Речь не идет о плате за воду (хотя и это можно было бы предусмотреть, исходя из постулата первенства в русле), речь идет об оплате услуг и содержания гидротехнических сооружений, таких как, например, плотины, водохранилища и т.д. Ведь затраты, предусмотренные, например, бюджетом Кыргызстана на содержание Токтогульского водохранилища не компенсируются соседями, для которых и предназначена вода. И таких водохранилищ в Кыргызстане множество.
Можно ли использовать возможности таких международных организаций как, например, ШОС для решения водных споров и проблем в Центральной Азии? Наверное, можно. Только надо быть понастойчивей. Ведь включаются в процесс ”воды” ООН, ОБСЕ без приглашения центральноазиатских государств.
И еще. Необходимо исключить из Закона КР ”О воде” от 14.01.94 за №1422-Х11 статьи 68 и 69.
Текущая ситуация с водой в регионе
Сегодня модно говорить о воде и ее роли в судьбе человечества в недалеком будущем. «Вода будет дороже нефти», - вот один из основных футурологических конструктов, который предлагается экспертами и учеными на многочисленных глобальных и региональных форумах и симпозиумах, в постоянно тиражируемых ими публикациях и выступлениях на протяжении последних как минимум лет тридцати.
Но политологическая мода не породила, к сожалению, серьезных, продуманных проектов и рекомендаций на тему «что и как делать?». Следует напомнить и признать, что уже к сегодняшнему дню, как было сказано, обнародованы весьма солидные опусы, в которых отчаянные алармистские прогнозы занимают центральное место. В этом контексте Центральная Азия не является исключением.
Для Кыргызстана проблема воды имеет два понятных всем аспекта обсуждений и действий – внутренний и внешний. Внутренний требует более внятного осмысления значения воды для страны, прежде всего, исходя из того посыла, что подземные, водоемные и ледниковые воды – это мощный ресурс для полноценного развития практически всех важнейших отраслей экономики Кыргызстана, в числе коих можно упомянуть сельское хозяйство, энергетику, здравоохранение, экологию и т.д.
Совершенно очевидно, что горы и вода являются той природной средой обитания людей нашей страны, но, с другой стороны, они же являются естественными основой и ресурсами обеспечения благополучия народа при правильном и разумном их использовании. Скажу больше, с моей точки зрения, именно горы и вода должны стать богоданным фундаментом формирования философии бытия кыргызов, которая требует абсолютно нового взгляда на эти субстанции в эпоху независимого развития. Было бы, наверное, правильным, например, улучшить среду обитания человека в горных условиях с помощью воды.
В конце концов, вода – это национальная ценностная емкость и ценностный ориентир.
Внешний фактор выстраивается в контексте полноценного осмысления того, что вода – это природно-географическое п р е и м у щ е с т о Кыргызстана и это должно быть понятно всем, в том числе и нашим соседям, точно также как и наличие углеводородов и иных минералов являются преференциями других стран, безотносительно к применению понятий возобновляемости и невозобновляемости ресурсов.
Но, с другой стороны, проблема воды имеет отношение к такой непростой формуле как конструирование отношений с соседями и в целом международной сетки сотрудничества в регионе. Пока в рамках водно-энергетических отношений между государствами Центральной Азии мы наблюдаем лишь взаимные претензии, сопровождаемые жесткими позициями «верхних» и «нижних» государств, и некоторые непринципиальные сезонные договоренности, которые к тому же не всегда и ни во всем исполняются.
Правда, центральноазиатские страны не одиноки в позиционировании столь пугающего людей водного противостояния. Ближний Восток, Средний Восток, Юго-Восточная Азия и т.д., во всех этих регионах существует водное противоборство. Обратите внимание, что эти проблемы, в основном, возникают там, где государства экономически несостоятельны либо в этих странах отсутствует развитие. Да и международно-правовая статусность и легитимность использования воды требует, конечно, более четкой, мягко говоря, определенности.
Пора нам всем в Центральной Азии задуматься над тем, как и почему возбуждаются в наших странах, такие непродуманные подходы к решению водных проблем.
Убежден, что нам, людям в Центральной Азии, пора садиться за «круглый стол» и, объявив, условно говоря, «водяное перемирие», начать выработку основных принципов, правил, процедур, условий и результирующих констант по использованию воды в интересах всего региона. Почему? Да, потому, что любое, даже самое незначительное движение в сторону многостороннего регионального соприкосновения, не говоря уже о воде, должно иметь соответствующие признаки и параметры цивилизованного международного сотрудничества.
И вообще, как это понятно всем, формирование пространства международного сотрудничества и межгосударственных отношений в Центральной Азии – это требование и императив сегодняшнего дня.
Очевидно, что в числе основополагающих принципов водных отношений должны стать принципы международного права, в том числе равенства, сотрудничества и справедливости, поддерживающим и движущим их механизмом должен стать гибкий, но конструктивный компромисс на основе всеобъемлющего учета интересов каждой из сторон.
При этом все участники переговорного процесса должны помнить о том, что общерегиональный интерес, который является ценностью многомерной для всех стран Центральной Азии, и который может проявить свою другую ипостась, могущей быть и совпадающей, и противоположной платформой, а иногда и той и другой в рамках работы над формулированием принципов.
Речь идет не только об общих принципах. Но важны и специфические принципы, которые, с одной стороны, дополняют общеизвестные, в том числе международные, а, с другой стороны, являются самостоятельными, с точки зрения географической привязанности, региональных норм, регулирующими водные отношения.
Публикация отражает позицию автора и может не совпадать с точкой зрения Центра политико-правовых исследований.
Комментарии