Статья

Значение процедур принятия и изменения конституции

Страны, которым удалось установить и поддерживать конституционализм (ограничение власти правителей нормами конституции), обычно находятся на переднем крае научно-технического прогресса, экономической мощи, культурного развития и благосостояния людей. Выбирая конституционализм, люди признают, что определенные права, принципы, ценности, институты и процессы слишком важны, чтобы не зависеть от произвольной воли власть имущих.

Эти все инструменты закреплены и в Конституции и законах Кыргызской Республики (КР) с тем, чтобы они были обязательными для всех, в том числе и для депутатов ЖК. Власть универсальных правил (власть закона), основанных на широком общественном согласии, дает людям свободу от произвола правителей.

Однако конституционализм в современном Кыргызстане испытывает серьезные проблемы. Со времени аннулирования результатов парламентских выборов от 4 октября 2020 года, Жогорку Кенеш (ЖК) Кыргызской Республики (КР) 6 созыва, незаконно продлив себе полномочия, безнаказанно раз за разом нарушает материальные и процедурные нормы Конституции, Регламента ЖК и других законов страны, а также международных договоров КР.

Последним таким шагом ЖК стало вынесение им на референдум 11 апреля 2021 г. проекта Закона о Конституции КР. Вне зависимости от того почему большая часть депутатов ЖК КР это сделали, подобные нарушения делают весь процесс, а вслед за ним и содержание изменений Конституции нелегитимным. Для определения нелегитимности процесса «конституционной реформы» общество не нуждается в решении об этом Конституционной Палаты Верховного Суда КР, поскольку нарушения носят слишком открытый и очевидный характер.

Процедура является формой жизни закона. Т.е. закон реализуется в процедурной форме. При этом процедурные нормы – это такие же нормы права (общеобязательные правила поведения, которые обеспечены мерами государственного принуждения). В то время как материальные нормы определяют права, обязанности, ответственность субъектов права, процедурные нормы устанавливают официальный порядок обсуждения и ведения дела.

Для примера – в континентальной системе права, куда относится и правовая система Кыргызстана, процессуальное право является формой жизни материального права; материальное право первично, а процессуальное – вторично. Но совсем наоборот в англо-саксонской системе права – там судебные процедуры были основным источником права, на базе которого постепенно сформировалось материальное право. То есть в англо-саксонской системе права процессуальное право существовало до возникновения материального права, и судьи очень внимательно следуют в первую очередь процессуальным правилам. Достижения данной правовой системы стали основой для формирования разных отраслей международного права, применяемых во всем мире, в том числе и в Кыргызстане.

Процедуры изменения конституций являются более строгими и сложными, по сравнению с обычными законами, по следующим причинам:

  • конституция – это высший закон, регулирует более фундаментальные вопросы, по сравнению с другими законами, те, которые закладывают основу конституционного строя (способы организации государства, подчинение его праву, принципы взаимоотношений государства, общества и личности) страны;
  • конституция имеет самую высокую юридическую силу в иерархии законодательства, все законы в стране находятся в подчинении конституции;
  • в ней изложены способы привлечения к ответственности тех, кто пользуется властью от имени народа, которому они служат;
  • конституция поддерживает верховенство закона и ограничивает произвол власти, устанавливая пределы полномочий чиновников, гарантируя соблюдение ими прав граждан, обеспечивая равенство и свободы в стране;
  • построение конституции требует как более широкого консенсуса по основным вопросам жизни общества, так и большей готовности отказаться от своих личных интересов во имя непреходящих общественных ценностей;
  • конституция предотвращает изменения правил в целях злоупотребления властью должностными лицами.

Поскольку конституция защищает верховенство права и власть народа – демократию, она сама должна быть защищена от поспешных изменений, одобренных без должного осмысления и рассмотрения. Таким образом, нормы Конституции и законов КР о процедурах внесения изменений в Конституцию должны неукоснительно соблюдаться, поскольку в противном случае речь может идти о посягательстве на основы конституционного строя.

Процедурные нормы Конституции, законов КР и Регламента ЖК определяют порядок инициирования, этапов рассмотрения, обсуждения и принятия решений, таким образом, чтобы гарантировать следование ЖК принципам своей деятельности. Среди них: принципы открытости; деятельности в интересах народа; соблюдения и уважения общепризнанных норм международного права; соблюдения Конституции и законов КР; свободного выражения мнений и коллегиального принятия решений; политического многообразия (ст.4 Регламента ЖК).

Как страны мира защищают свои конституции от непродуманных изменений

Основными требованиями здесь являются: широкое общественное обсуждение – чтобы изменять конституцию только для общественного блага, и достаточный консенсус – чтобы защитить конституцию от недальновидных, или преследующих личные цели поправок.

Современные конституции используют самые разные формулы, которые делают процесс внесения поправок в конституцию более трудным, чем принятие обычных законов. Это обычно следующие механизмы: (a) правило квалифицированного большинства в парламенте; (б) референдум; (c) правила двойного решения, которые могут включать определенные временные задержки или промежуточные выборы.

Принцип здесь заключается в том, чтобы создать трудности перед произвольным, односторонним изменением конституции. Чтобы набрать, например, 2/3 голосов депутатов ЖК, тому, кто хочет изменить конституцию придется провести переговоры с оппозицией или несоглашающимися депутатами. Требование такого большинства не позволяет должностным лицам легко или в одностороннем порядке изменять фундаментальные правила и гарантирует, что любые изменения поддерживаются широким спектром политических сил.

Поскольку конституция является правовой и политической основой государства, ее легитимность должна исходить от народа – источника суверенитета. Эта обеспечивается реальным участием людей в большинстве мероприятий по выработке и обсуждении конституции.

Требования к референдуму – отсутствие порога явки избирателей может означать, что очень небольшой процент населения может внести поправки в конституцию (например, в Ботсване в 2001 году поправки были одобрены при явке менее 5%). Конституции, регулирующие минимальную явку избирателей, составляют от 40% (Дания) до 50% (Южная Корея) электората. Требуемое большинство голосов для принятия решения на референдуме также различается от более 50% (действительных) голосов до, в некоторых случаях, 3/4 большинства.

Наиболее трудным барьером в изменении конституции является требование, чтобы между первым утверждением и окончательным утверждением поправки в конституцию проводились парламентские выборы (например, Финляндия, Греция и Панама). Это позволяет обеспечить косвенное – через выборы – вовлечение избирателей в процесс внесения поправок в конституцию. Например, в Нидерландах поправка должна быть одобрена парламентом дважды, до выборов – одним составом парламента, а после всеобщих выборов – во второй раз – большинством в 2/3 голосов в обеих палатах для принятия поправки.

Сегодня более 70 конституций по всему миру содержат неизменные положения, которые запрещено менять. Примеры: национальное единство (Индонезия), статус религии (Тунис), многопартийность (Румыния), демократическая или республиканская форма правления (Франция), избирательные права (Бразилия), основные права человека (Германия) и ограничения срока президентских полномочий (Гондурас).

Многие конституции запрещают внесение поправок в исключительные кризисные периоды (чрезвычайное положение или военное положение, например Камбоджа, Эстония, КР), чтобы предотвратить внесение поправок в условиях напряженности или принуждения, когда могут использовать общий страх, чтобы узурпировать власть и когда возможности для общественного обсуждения и оппозиционной деятельности ограничены.

Есть ограничения, которые препятствуют внесению поправок конкретным лицам: поправки к конституции, касающиеся статуса должности, не применяются к действующим должностным лицам. Вместо этого такие поправки вступают в силу только для тех, кто займет эти должности после того, как поправка будет принята. Например, продление срока президентских полномочий не распространяется на действующего президента на момент внесения поправки (Южная Корея). Это может помочь избежать внесения поправок в конституцию, инициированных отдельными чиновниками в их собственных интересах.

Нарушения ЖК процедур при назначении референдума о принятии новой Конституции

Эти нарушения были хорошо проанализированы рядом экспертов и организаций. Перечень нарушений, с нашими дополнениями, включает следующее:

1) Согласно Конституции КР, только не менее 80 (не менее 2/3) депутатов ЖК вправе внести в ЖК проект закона о вынесении на референдум изменений в Конституцию (абзац 3 пункта 3 статьи 114). Такое же требование содержится в ряде других законов КР (включая ссылку на это в ст. 64 Регламента ЖК). Но инициативы такой не было.

Внесение законопроекта такого уровня одним-тремя депутатами, как это сделали в ЖК КР 6 созыва, нарушает требования Конституции и является юридически несостоятельным. Это полный произвол со стороны парламента. Подобное внесение законопроекта можно с таким же успехом заменить инициативой 30 тысяч избирателей, вместо 300 тысяч – как того требует Конституция (п.2 ст.11). Поэтому спикер ЖК был обязан вернуть законопроект, а Президент КР не имел права подписывать возникший неправомерным способом проект Закона о назначении референдума на 11 апреля 2021 г.

Отметим, что проекты конституции и закона о назначении референдума на 10 января 2021 г., которые были внесены 80 депутатами 17 ноября 2020 года, не являются теми же проектами, которые принял ЖК. Как известно, в тексты этих проектов законов вносились изменения. А согласно Регламента ЖК, текст официально внесенного проекта конституции при обсуждении в ЖК проекта закона о назначении референдума изменяться не может (ч. 2 ст. 66). Таким образом, ЖК принял проект Закона о назначении референдума, который официально в ЖК не вносился, включая и сам проект Конституции.

2) Не было проведено общественное обсуждение в течение 1 месяца (п. 1 ч. 1 ст. 52 Конституции).

3) Текст проекта Конституции и текст проекта Закона о назначении референдума не были опубликованы Жогорку Кенешем во время их рассмотрения в парламенте (ч. 3 ст. 48 Регламента ЖК).

4) Не представлено заключение Конституционной палаты Верховного суда КР о соответствии проекта Конституции (ч. 2 ст. 64 Регламента ЖК; ч. 3 ст. 19 Закона о Конституционной палате), которое должно включать соблюдение порядка внесения изменений в Конституцию, установленного статьей 114 Конституции.

5) Не были проведены парламентские слушания, как того требует Регламент ЖК (ч. 3 ст. 115; ч.1 ст. 47). Фракции и комитеты ЖК были обязаны не позднее чем за 10 дней до слушаний разместить информацию на сайте ЖК и передать ее СМИ (ст. 116). При этом «парламентские слушания должны быть открыты для представителей СМИ, граждан и их объединений» (ст. 117). Не выполнив свои обязанности, депутаты ЖК нарушили право граждан участвовать в государственном управлении и в обсуждении законов (подп. 1 п.1 ст. 52 Конституции КР), а также свою обязанность обеспечивать верховенство власти народа (ст. 3 Конституции КР).

6) Торага ЖК не вернул законопроект инициатору, поскольку он не соответствует требованиям статей 45 (незаконный субъект права законодательной инициативы) и 47 (среди сопроводительных документов не представлены результаты парламентского слушания, общественного обсуждения) Регламента и нормотворческой технике.

7) Депутаты ЖК не отказались рассматривать законопроект, оказавшийся на их рассмотрении с нарушением множества норм обязательных процедур.

8) Нарушены сроки принятия Закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию – не ранее одного месяца со дня поступления законопроекта в ЖК (п. 3 ст.66 Регламента ЖК; ч. 3 ст. 12 Конституционного закона о референдуме). Законопроект поступил в ЖК 1 марта 2021 года, но был принят в первом чтении уже через 2 дня – 3 марта, и принят полностью в течение 10 дней.

9) 11 марта ЖК принял проект закона во втором и третьем чтении одновременно, сделав еще два грубых нарушения: незаконно объединили второе и третье чтение, нарушили сроки проведения чтений. Промежуток времени между чтениями не может быть менее 10 рабочих дней (ст. 55 Регламента ЖК). 1. На сегодняшний день в стране нет чрезвычайного положения или других оснований, установленных законом, для принятия закона сразу в двух (втором и третьем) чтениях. 2. При этом между первым чтением и последующим чтением прошло не 10 дней, а 6 рабочих дней.

10) Проект закона о назначении референдума для внесения поправок в Конституцию не был принят 2/3 голосов депутатов, как того требуют законы (п.3 ст.66 Регламента ЖК; п.3 ст.12 Конст. закона о референдуме).

3 марта – при первом чтении – сообщалось, что регистрацию прошли 96 депутатов. Однако есть видеоматериалы, которые зафиксировали все нарушения, включая отсутствие кворума в зале заседаний ЖК. Согласно официальным данным, «за» проголосовали 87, «против» – 9. Но это не соответствует действительности: 6 депутатов, которые на заседании не присутствовали, значатся проголосовавшими «за» в списке «результатов поименного голосования». Более того, два из «проголосовавших» находились под арестом в СИЗО. Получается, необходимых 80 голосов в ЖК не набрали, а результаты голосования являются фиктивными.

11 марта – при втором и третьем чтениях – согласно официальным данным, за проголосовали 94 депутата, против – 6; регистрацию прошли 100. СМИ сообщают, что в зале находилось 83 депутата. За вычетом 6 голосов против, остается 77 голосов за, при требуемом не менее 80 голосов.

Ответственность депутатов за фальсификацию результатов голосования

Об этом тоже уже много писали и говорили юристы. Вкратце отметим. Согласно Уголовного Кодекса (УК) КР, подделка официального документа (о результатах голосования в данном случае) наказывается лишением свободы от двух с половиной до пяти лет (ч. 1 ст. 359 УК КР).

Известно, что за отсутствующих коллег кнопки нажимали ряд депутатов. При этом Регламент ЖК КР не позволяет голосовать по законопроекту за отсутствующих депутатов. Передача права решающего голоса (с ограничениями) допускается только по вопросам, не относящимся к законопроектам (ст. 86 Регламента ЖК КР). Отсюда следует, что депутаты, нажимавшие на кнопки для голосования, совершили злоупотребление должностным положением, и должны быть привлечены к ответственности. Согласно УК КР (вкратце), использование должностным лицом, занимающим ответственное положение, своего служебного положения вопреки интересам службы, совершенное из личной заинтересованности, наказываются лишением свободы от семи с половиной до десяти лет со штрафом от 180 000 до 220 000 сомов (ст. 320 УК КР).

Фото пресс-службы ЖК

1158

Написать комментарий: