В Кыргызской Республике до 2010 года было проведено несколько исследований по разграничению функций и полномочий государственных органов, сделаны выводы по типизации государственных функций, методике разграничения политических, регулятивных, хозяйственных функций. Но выводы по разграничению функций и полномочий между госорганами были не совершенными, поскольку разрабатывалась впервые. Как отмечалось самим правительством, проведенная работа по административной реформе не в полной мере обеспечила достижение намеченных результатов.
Присутствие у органов исполнительной власти большого числа избыточных функций и не оптимальное распределение функций среди министерств, агентств и других органов власти влияет на экономику, способствует росту коррупции, подрывают доверие граждан к государственной власти.
С 2010 года поменялось шесть правительств, но новая модель системы государственного управления еще не выстроена. В этой связи постоянно возникает необходимость оптимизировать деятельность органов исполнительной власти и формировать эффективные механизмы противодействия коррупции.
После принятия на референдуме в 2010 году новой Конституция Кыргызской Республики структура власти принципиально изменена. Но остались неизученными подходы при формировании органов исполнительной власти, поскольку нет единой методологии формирования исполнительных органов власти, весь процесс формирования органов исполнительной власти проходит на интуитивном уровне, исходя из личного понимания, фракционных предпочтений либо других субъективных критериев.
Данные о количестве исполнительных органов в структуре правительства в Кыргызской Республике в хронологическом порядке приведены в таблице (приложение 1). Из таблицы видно, что в законах количество органов исполнительной власти меняется очень резко: госкомитеты от 0 до 10; службы от 0 до 10; агентства от 0 до 11; инспекции от 0 до 2; фонды от 0 до 3. Что касается министерств, то их диапазон менялся не так резко (от 12 до 17), но их реорганизация была очень частой (изменение функций и пр.). Такой резкий количественный и качественный диапазон государственных органов говорит о существовании проблемы их формирования, при этом изменение количества органов исполнительной власти обычно ни чем не мотивируется.
Большой проблемой остается содержательная часть в статусе органов исполнительной власти. Этот вопрос касается как типизации функций государственных органов, вопросов их статуса и деятельности. Согласно теории государственного управления функции государственных органов подлежат типизации на политические (нормотворческие), регулятивные, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг. В соответствии с данной типизацией должна выстраиваться структура правительства и иных органов власти и управления.
Последние исследования[1] показывают неопределенность, смешивание, избыточность функций министерств, государственных комитетов, служб, агентств, инспекций и фондов, органов местного самоуправления, что ведет к нарушению компетенции, дублированию полномочий и порождает проблемы в государственном управлении. Отсутствие разделения регулятивных, контрольных и политических функций создает организационные основы для неэффективной работы государственных органов власти и управления и зарождения коррупции.
Для сравнения приведем опыт отдельных зарубежных стран по формированию исполнительных органов власти.
Российская Федерация. Смешение функций федеральных органов исполнительной власти порождало сложности по согласованию в процессе принятия решений правительством РФ, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.
Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как "проводники" подведомственных интересов.
Под "государственные функции" попадали и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к снижению эффективности их выполнения.
Приоритетными направлениями административной реформы в РФ стали:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- оптимизация разграничения полномочий между центральными государственными органами исполнительной власти и местными органами исполнительной власти.
Среди российских экспертов в сфере государственного управления прозвучала идея о необходимости деконцентрировать управление агентствами и передать их в непосредственное подчинение министерств. Специализация агентств даст возможность повысить потенциал отраслевого органа обеспечивать достижение поставленных целей, поскольку в отношении специализированного одноцелевого агентства легче определить ответственного и легче выявлять результат. Переход к модели "министерство - агентство" должен происходить параллельно с созданием системы управления по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Только в этом случае можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества этой модели.
Венгрия. Эффективность государственного управления в Венгрии ранее оценивалась довольно высоко: оно удостоилось первого места среди стран с переходной экономикой согласно Индексу эффективности управления, составленному ЕБРР (World Bank. 2000).
Большое внимание в Венгрии уделялось процессу децентрализации. В 1990 году местным и муниципальным властям были предоставлены более широкие полномочия и автономия, что привело к улучшению обслуживания.
Разработка политики обычно осуществляется на уровне министерства. В каждом министерстве имеется отдел стратегического планирования и исследования политики, укомплектованный главным образом юристами и называемый обычно «Отделом по формулированию законов».
Входящее в состав Канцелярии Премьер-министра Государственное управление контроля имеет мандат на осуществление контроля за деятельностью всех органов государственной власти, этот контроль обычно распространяется только на такие области, как коррупция или соблюдение законодательства.
Территория Венгрии разделена на муниципалитеты, города с правами округов, округа и столицу, поделенную на районы. В 19 округах Венгрии действует в общей сложности 3 158 местных органов власти. Муниципалитеты уровня округа предоставляют государственные услуги, которые не предоставляются местными муниципалитетами.
Управление государственного контроля проводит оценки эффективности с точки зрения противодействия коррупции. Подобные оценки ставят своей целью проверить эффективность осуществления основных государственных инвестиционных проектов и программ, расходования бюджетных средств и выполнения различных государственных функций. Эти оценки отличаются от традиционных финансовых и экономических оценок, а также анализа соответствия тем, что выполняются экспертными группами, состоящими из сотрудников министерств, часто в сотрудничестве с профессионалами, которые представляют предприятия или некоммерческие организации и имеют отношение к предмету аудита.
Германия. В 90-х годах в Германии начата реализация идеи «новой модели управления», которая представляет комплексную модель управления, которая основана на результатах деятельности, ориентацией на потребителя, гибком управлении ресурсами и четким разграничением ответственности. К данной модели управления относятся следующие элементы:
- «продукты» деятельности;
- составление сметы расходов на административные «продукты»;
- контракты с руководителями подразделений о достижении конкретных результатов деятельности;
- более гибкое распределение ресурсов;
- мониторинг (контроль) достижения целей;
- ориентация на потребителя (создание центров обслуживания, рассмотрения жалоб);
- передачи контрактов внешним организациям и приватизация.
Успешно проведенная «новая модель управления», ориентированного на потребителя государственных услуг, акцентировала внимание на управлении, в основу которого положена результативность деятельности органа власти.
Вследствие налогово-бюджетного кризиса, разразившегося после объединения Германии, земельные правительства стали более решительно делегировать услуги на местный уровень, принцип субсидиарности[2], являющийся отличительной чертой германского конституционного права, всегда обеспечивал передачу государственных функций местным органам власти.
Канада. Федеральное правительство Канады отвечает за вопросы национального масштаба. Это национальная оборона, внешняя политика и гражданство. Провинциальные и территориальные власти занимаются такими вопросами как образование, здравоохранение и шоссе. В некоторых сферах они делят полномочия с федеральным правительством.
Структуру правительства определяет Премьер-министр, который считается «первым среди равных». Премьер-министр консультируется со своими коллегами, но в конечном итоге принимает решение независимо от того, существует консенсус или нет. Подобная тенденция наблюдается в Великобритании.
В государственном секторе Канады кроме министерств имеются агентства, государственные корпорации и учреждения, все они подчиняются "ответственному" или "соответствующему” министру.
Большое внимание в Канаде уделяется повышению управленческой гибкости, основанной на результатах деятельности органа власти, т.е. наметилось уменьшение централизованного контроля над вводимыми ресурсами при более строгом контроле за достигнутыми результатами, введена своеобразная проверка на прочность баланса между гибкостью и подотчетностью.
Канада, являясь федеративным государством, относится к наиболее децентрализованным странам в мире. Провинции Канады продолжают оказывать давление на центр, добиваясь еще большей децентрализации. Большая часть государственных услуг (здравоохранение, образование, социальная помощь, транспорт, природные ресурсы, полиция) предоставляется провинциальными или муниципальными органами власти.
За счет развития электронных услуг сформированы различные понятия доступной для простого гражданина информации об условиях предоставления услуг, сроках принятия решений, соблюдение требований комфортности оказания услуг. Мировой опыт показывает, что одним из способов упрощения процедур получения государственных услуг являются центры предоставления услуг по принципу «одного окна». Центры зарекомендовали себя как успешная модель взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в Канаде и др.).
Польша. Правительство Польши предприняло комплексную всестороннюю реструктуризацию административных функций и государственной финансовой системы. Эта работа потребовала принятия сложного законодательства и фактически была выполнена в 1999 году. Страна была разделена на новые административные единицы: гмины, воеводства и повяты.
После событий 1989 года главной проблемой стала децентрализация государственных функций. В Польше были созданы самостоятельные органы местного самоуправления. Первостепенное значение имело восстановление самоуправления на уровне муниципалитетов (гмин) и отделение местных бюджетов, в значительной степени основанных на местных доходах, от государственного бюджета. Из этого следовало создание двух дополнительных уровней самоуправления повятов (округов) и воеводств (районов).
Реформы ввели два новых уровня самоуправления и значительно уменьшили административное влияние центрального правительства на местных уровнях. Государство децентрализовало свои обязанности и финансовые ресурсы, частично передав избранным органам самоуправления на уровне повятов, а также администрациях городских гмин, получивших права повятов. Реформы также существенно уменьшили число существовавших воеводств, что позволило воеводствам разрабатывать политику развития регионов. На местные власти была возложена большая ответственность за выполнение функций. Децентрализация функциональных обязанностей позволила сократить занятость в центральных органах власти.
Благодаря передаче полномочий от центра к местным общинам и развитию первого уровня местного самоуправления (административная децентрализация) предоставление услуг улучшилось, поскольку новое разделение труда избавляет центральное правительство от обязанностей ежедневного госуправления и развития. Местные и региональные власти имеют возможность работать свободно, они подвержены только правовому контролю со стороны центра.
Делегирование полномочий на низшие уровни самоуправления сопровождается децентрализацией государственной финансовой системы.
Южная Корея. Конституция Кореи была принята в 1948 году и неоднократно пересматривалась. Страна разделена на девять провинций. Реформы осложнялись тем фактом, что политическая жизнь Республики Корея в то время характеризовалась значительным влиянием региональных и субъективных факторов, в результате чего политические силы зачастую объединяются вокруг личностей, а не по принципиальным политическим вопросам.
Радикальные реформы были предприняты после произошедшего в 1997 году кризиса платежного баланса. Пытаясь справиться с последствиями поразившего Восточную Азию экономического кризиса, 7 января 1998 года президент Ким Дэ Чжун создал Комитет по реформе государственного административного управления. Комитет разработал программу перестройки государственного управления, которая была утверждена парламентом и принят Закон об организации государственного управления. Этот закон нацелен на создание небольшого, но эффективного и мощного правительства, обладающего децентрализированными полномочиями, ориентированного на потребителя и способного гибко реагировать на социальные перемены.
Правительством Кореи был сформирован президентский Консультативный совет по борьбе с коррупцией. Совет разработал рамочный законодательный акт о борьбе с коррупцией, включающий в себя кодекс поведения для государственных служащих, систему защиты информаторов и др. Целью Закона о раскрытии государственной информации является обеспечение права населения на доступ к государственной информации. Законом устанавливается право граждан затребовать любые государственные документы, за исключением тех, которые относятся к национальной безопасности, обороне, и тех, которые могут использоваться во вред национальным интересам. Была создана Комиссия по государственной службе, задачей которой было осуществление постоянного надзора и недопущение фаворитизма.
Представленный опыт зарубежный государств разный, но их объединяет одно – оптимизация управления. Любые реформы государственного управления важно рассматривать как мероприятия, направленные на оптимизацию управления, поскольку смешанность компетенции, дублирование функций, не правильно выстроенные модели управления, бюджетный процесс, отсутствие оптимальных механизмов перераспределения функций и административных процедур приводят в итоге к коррупционным явлениям.
Оптимизация государственного управления важна не сама по себе, но представляется важным этапом для развития экономики, предупреждения коррупции.
Как отмечается в государственной стратегии бороться с коррупцией исключительно методами и средствами правоохранительных и специальных органов - значит бороться только с последствиями. Именно на предотвращение коррупции должен быть направлен Закон «Об административной деятельности и административных процедурах», но его положения до сих пор не исполняются. Отсутствие в практике публичных органов надлежащих административных процедур - это самая сложная практическая задача государственного управления, которая прямо отражается на таких фундаментальных сферах как создание благоприятной бизнес-среды. Нерешенность этой задачи порождает благоприятную почву для распространения коррупции, т.к. корни этого явления лежат именно в неэффективности государственного управления.
Административные органы управления, будь то министерства или органы местного самоуправления обладают большой властью над гражданами. Основные блага общества, как право собственности, свобода предпринимательства, торговля, социальные пособия, защита от криминала и другие права находятся в большой зависимости от чиновников. Административные процедуры должны перевести широкие правовые декларации в практическую плоскость. Процедура – это основной инструмент, позволяющий оценить действие чиновника, усилить административный и судебный контроль за его действиями и эффективно защитить права бизнесмена.
В правовом государстве надлежащая процедура позволяет самоограничивать широкое усмотрение власти и быть предсказуемой для бизнеса.
Частому изменению количества органов исполнительных власти в Кыргызстане способствовали автократические тенденции политического режима до 2010 года, когда президент имел неограниченную политическую власть. Но и сегодня такие тенденции остаются в практике государственного управления.
Ключевой в работе государственных органов остается проблема структурирования правительства и статуса исполнительных органов власти. В Кыргызской Республике к правительственным органам отнесены министерства и государственные комитеты. Последние тенденции при формировании центральных органов правительства вносят неопределенность и не совсем понятна методика отнесения их к министерствам, государственным комитетам, службам, агентствам, инспекциям. С 2007 года в структуре государственного управления начали появляться государственные органы в статусе «служба» (финансовая служба, налоговая служба, регистрационная служба и др.). В своей деятельности данные подразделения исполняют контрольные функции государственных инспекций либо регулятивные функции агентств. Если ранее налоговый орган назывался инспекцией, то непонятно дальнейшее переименование его в службу, при этом суть контрольных функций по администрированию налогов остались в прежнем виде.
Не понятно в связи с чем присвоили статус «служба» органу по регистрации прав на недвижимое имущество? Данный государственный орган занимается регистрационным учетом единиц недвижимости, вопросами геодезии и картографии, которые по сути являются техническими, не являются властными функциями. Но видимо остается старая традиция по субъективным причинам придавать более высокий статус органу власти.
Совсем недавно Государственный центр судебных экспертиз при Министерстве юстиции Кыргызской Республики перешел в ведение правительства. Насколько целесообразно концентрировать такие функции в правительстве, придавать учреждению статус органа власти и почему нельзя таким учреждениям оставаться самостоятельными?
Многие государственные агентства, как регулятивные органы, отнесены в подчинение правительству. Регулятивный орган, находясь в прямом подчинении правительства, занимает достаточно обособленную позицию от министерств, что не позволяет последним эффективно контролировать исполнение формируемой государственной политики. В этой связи важно рассмотреть вопрос о деконцентрации управления и передачи управления агентствами на уровень министерств.
Интересным примером приватизации (деконцентрации) государственных функций в сфере управления государственным имуществом в Казахстане. Эти функции переданы АО «Фонд национального благосостояния Самрук-Казына». Основной целью деятельности частного фонда является управление пакетами акций (долями участия) национальных институтов развития, национальных компаний и других юридических лиц для максимизации их долгосрочной ценности и повышения их конкурентоспособности на мировых рынках. Создание корпоративного института приводит к эффективности управления, снижению бюджетных расходов, когда фокус государственного надзора будет смещаться с надзора за деятельностью в сторону надзора за результатом деятельности.
Указанные примеры показывают, что в определении статуса государственных органов нет единой выработанной методологии, чрезмерная концентрация функций в правительстве приводит к неэффективному управлению, излишней бюрократии и коррупции.
Уменьшение централизованного контроля над вводимыми ресурсами при строгом контроле за достигнутыми результатами должно стать главным направлении реформы государственного управления, а в работе органов управления приоритетом должны стать конечные результаты его деятельности. Решение данной методологической проблемы послужит основой для повышения эффективности работы государственных органов и оценки их деятельности.
В заключение можно рассмотреть несколько рекомендаций для правительства и парламента:
- государственные программы ориентировать на результатах, а не на вводимых ресурсах или процессах;
- в структуре управления ограничиться следующим органами власти: министерства, госкомитеты, агентства, инспекции, фонды, при этом разграничивать органы власти от органов управления;
- типизировать функции на политические, регулятивные, надзорные, хозяйственные, вспомогательные, что позволит разделить полномочия и меру ответственности. Функции устанавливать внутренними актами правительства, а не законами, как например Закон «О службе регулирования рынка ценных бумаг» и др.);
- устранить дублирование полномочий между госорганами и органами МСУ, начать реальный процесс делегирования полномочий. При этом политика делегирования полномочий органам МСУ должна быть дифференцированной, поскольку не все органы МСУ готовы взять на себя ответственность. Например г. Бишкек остро нуждается в функциях контроля за нарушением административного режима в дорожном движении, архитектуре и строительстве и других вопросах;
- рассмотреть целесообразность выполнения государственных отдельных функций правительством и передать их на нижний уровень управления (деконцентрация, приватизация);
- создать законодательные условия для формирования самостоятельного бюджета органов местного самоуправления (формирование местного бюджета перед утверждением республиканского бюджета, расширение базы местных налогов и т.п.);
- законодательно разграничить сферу государственной службы от трудовых отношений и устранить противоречия в Трудовом кодексе и Законе о госслужбе и корпус государственных служащих разделить на две группы: наемные работники государственной службы (работающие на основании контракта) и государственные служащие (работающие на основании назначения);
- в аппарате премьер-министра создать структуру по обеспечению госконтроля с целью проведения оценки эффективности программ и противодействия коррупции. Цель таких оценок проверить эффективность осуществления основных государственных инвестиционных проектов и программ, расходования бюджетных средств и выполнения различных государственных функций. Эти оценки должны отличаться от традиционных финансовых и экономических оценок и выполняются экспертными группами, состоящими из сотрудников министерств, часто в сотрудничестве с независимыми экспертами;
- внедрить антикоррупционные меры:
- предоставление деклараций о доходах не только государственными служащими, но и их близкими родственниками. Ограничением для поступления на государственную службу должно стать существенное несоответствие данных в декларациях и доходов госслужащего (кандидата) и его близких родственников;
- законодательно учредить независимый уполномоченный орган по делам госслужбы и предотвращению коррупции, который должен быть подотчетным парламенту;
- создать новые административные традиции по соблюдению государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления административных процедур в лицензионной и разрешительной системах;
- совершенствование системы электронного правительства, в том числе расширение предоставления государственных услуг в онлайн-режиме и др.
[1] Исследования проводились при поддержке международных проектов (UNDP, DFID и др.).
[2] (авт.) Субсидиарность – ответственность вышестоящего органа власти за исполнение делегированных функций местным органом власти.
Комментарии