Со времени принятия Конституции независимого Кыргызстана в 1993 году в стране не проходит мода на ее изменение. Она была заведена первым президентом и поддержана каждым последующим главой государства. С тех пор, пережив опыт двух революций, семи референдумов и девяти изменений Конституции, а также изгнав двух первых президентов, любивших манипулировать Основным законом страны, в Кыргызской Республике (КР) упорно продолжают поднимать эту тему.
Даже попытка предотвратить бесконечные модификации Основного закона через положение о запрете изменений до 1 сентября 2020 года в Конституции 2010 года, не помогла. Изменения вновь были внесены в 2016 году. При этом практически одни и те же люди, которые были членами рабочих групп по написанию проектов конституции, Конституционного совещания, Временного Правительства в 2010 году, вновь выходят с инициативами об изменениях Конституции.
В целом из года в год озвучиваются примерно одни и те же вопросы: об усилении роли курултая, изменении формы правления, реформировании избирательной системы по выборам депутатов Жогорку Кенеша (ЖК) КР и прочие. По видимому из-за недостатка других идей как развивать страну, в общественный дискурс вновь и вновь вбрасываются одни и те же тезисы о необходимости опять изменить Основной закон.
Очевидно, что бесконечные предложения о реформе Конституции свидетельствуют об общем недовольстве положением дел в стране. Почему-то одной из основных причин социально-экономических проблем видится “неправильное” конституционное устройство власти, которое должно после изменений стать “правильным”. При этом, что такое “правильное” конституционное устройство никто с уверенностью сказать не может и на этот счет есть масса точек зрения. По всей видимости, инициаторы очередных изменений думают, что весь разноголосый и разноуровневый спектр мнений удастся привести к единому решению, которое каким-то образом на этот раз будет лучше, чем раньше.
В настоящем материале анализируются выдвинутые на сегодня и имеющие отношение к Конституции следующие предложения: I. Учредить курултай с широкими полномочиями; II. Реформировать форму правления; III. В целом изменить Конституцию. На основании сделанного анализа предлагаются рекомендации по данным вопросам.
I. МЕСТО И РОЛЬ КУРУЛТАЯ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ КЫРГЫЗСТАНА.
Среди политических прав граждан в Конституции 2010 года предусмотрено, что «граждане вправе проводить народные курултаи по вопросам, имеющим государственное и общественное значение. Решение народного курултая направляется в соответствующие органы в качестве рекомендаций. Порядок проведения народных курултаев определяется законом» (п.2 Статья 52).
Существуют разные мнения относительно места и роли курултаев в политической системе не только внутри общества, но даже внутри членов рабочей группы при Президенте КР по реализации положений Конституции о курултаях. Кто-то из сторонников курултаев во время курултая в апреле 2019 года зашел так далеко, что выступил за «отказ от демократических ценностей, которые… себя не оправдали за время независимости». Утверждается, что «эти ценности чужды» нам и «необходимо возвращаться к своим исконным корням, возрождать традиционные институты управления и ценностей». На том же мероприятии другой сторонник перечислил представителей разных кыргызских родов, присутствующих на курултае в Бишкеке, подразумевая этим родоплеменную природу курултая. Даже делаются заявления о том, что «курултай – путь спасения страны».
В целом можно выделить четыре подхода к роли курултая, которые рассмотрены ниже.
1. Предлагается:
Сделать курултай верхней палатой ЖК КР, значительно уменьшив численность нижней – законодательной палаты.
Рекомендации и обоснование:
Не следует вносить такие изменения.
Уменьшение количества депутатов облегчит возможности их подкупа. Поэтому нынешнее количество депутатов ЖК является оптимальным с точки зрения предотвращения коррупции и, в то же время, нагрузки на госбюджет по их содержанию.
Что касается двухпалатной структуры парламента, то Кыргызстан совсем недавно уже имел такую структуру законодательного органа. Законодательное собрание (ЗС) в составе 35 депутатов и Собрание народных представителей (СНП) в составе 70 депутатов (с 1995 по 2000 гг.) были введены решением референдума по изменениям Конституции 1994 года. При этом, видимо в спешке, в проекте Конституции забыли разделить полномочия между палатами, а потом эксперты и общественность высмеивали парламент за «неспособность» договориться о разделе полномочий. Компетенцию палат ЖК определили изменениями Конституции на референдуме 1996 года. Затем – вновь решением референдума по изменению Конституции 1998 года – установили другую численность палат: ЗС состояло из 60 депутатов, а СНП – из 45 депутатов (с 2000 по 2005 гг.). Как показала практика, существование второй палаты – СНП, работающего сессионно и якобы представляющего территориальные интересы, – себя совершенно не оправдало. Это была неэффективная система и находившаяся под полным влиянием президента вторая палата – СНП. Поэтому при изменении Конституции на референдуме в 2003 году от второй палаты ЖК отказались. Таким образом, повторение этого опыта не представляется разумным и рациональным для КР.
2. Предлагается:
Перед курултаем – представительным, контролирующим органом народа – должны быть подотчетны избираемые им президент страны, парламент и другие органы государственной власти, которые также могут быть отправлены в отставку решением курултая.
Рекомендации и обоснование:
Не следует вносить такие изменения.
Пожалуй, все согласны с тем, что контроль основных ветвей государственной власти должен осуществляться в интересах народа. Но в совсем недавней истории КР институт курултая показал свой потенциал подверженности манипуляциям со стороны власти.
Например, 23 марта 2010 года в Бишкеке прошел «курултай согласия» по сценарию и с участием президента Бакиева К., на котором формально были представлены более 700 делегатов из регионов страны. При этом, актуальные вопросы экономической и политической повестки дня страны не были не только не рассмотрены, но даже и практически не обсуждались на данном курултае. Все это, в том числе, стало затем основанием для апрельской революции 2010 года.
Другие примеры: активист курултая 2018 года, Айбек Бусурманкулов, не скрывал стремление этого органа подпасть под влияние президентов, заявив: «Чаша весов склонится в сторону Атамбаева или Жээнбекова в зависимости от того, кто из них решит опереться на курултай». Другой известный активист, Азимбек Бекназаров, тоже открыто заявлял, что хочет, чтобы народный курултай возглавил президент Сооронбай Жээнбеков. Таким образом, в любом формате курултай, как “независимый народный” представительный орган, вряд ли будет лучше действующего парламента с точки зрения консолидации, выражения мнения и защиты интересов населения.
3. Предлагается:
Курултай сделать органом общественного контроля, который будет иметь влияние на все органы государственной власти и местного самоуправления, иметь право законодательной инициативы и участвовать в разработке концепции развития общества и государства.
Рекомендации и обоснование:
Не следует вносить такие изменения.
Результаты слабого развития страны давно показали, что для подобной деятельности – написания законопроектов и концепций развития – у разных, уже существующих органов в КР, зачастую недостает компетентности. У госструктур в КР мало средств, чтобы привлекать профессионалов для такой работы. А курултай тем более не обладает возможностями обеспечивать разработку качественных предложений.
Курултай, как коллегиальный орган, несет общую – не идентифицируемую – ответственность за принимаемые им решения. То есть за решения курултая, в конечном счете, некого призвать к ответственности.
Таким образом, для контролирующей роли курултаю недостает средств для обеспечения компетентности, а также у него нет идентифицируемой ответственности. Как большой коллегиальный орган, курултай не может выработать пути выхода Кыргызстана из политического кризиса и пути развития страны, но при этом он обладает всеми преимуществами, чтобы обсудить предложенные ему общие направления развития.
4. Предлагается:
Оставить за курултаем статус совещательного органа. Предложения были изложены в проекте Закона КР «О народных курултаях», вынесенного на общественное обсуждение 7 февраля 2020 года (инициаторы – депутаты ЖК КР И. Гайпкулов, А .Акматов).
Рекомендации и обоснование:
Следует поддержать такое определение роли курултая.
Это оптимальное определение курултая, который «обеспечивает открытое обсуждение общественно значимых интересов (должно быть "вопросов" - Авт.) граждан КР, местных сообществ, органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях решения вопросов экономического и социального развития общества и государства».
Также заслуживает поддержки положение проекта о том, что решения курултая направляются в соответствующие органы в качестве рекомендаций. Делегаты курултая народа Кыргызстана избираются косвенным путем, т. е. представляют другие органы. И здесь можно еще обсуждать количество делегатов от той или иной структуры, заложенное в проекте.
Решения Курултая народа Кыргызстана принимаются путем открытого голосования простым большинством голосов от общего числа делегатов Курултая, – записано в законопроекте. Открытое голосование позволяет выборщикам делегатов курултая увидеть, как голосовали их делегаты. Но открытое голосование также позволяет контролировать процесс осуществления волеизъявления и оказывать на него давление не только со стороны выборщиков. Поэтому продвижением в сторону большей демократичности, исключением давления на делегатов курултая было бы принятие решений тайным голосованием.
Курултаи играли значительную роль в истории кыргызского народа в качестве представительной формы демократии, сочетая по мере необходимости функции законодательного органа и правительства, избирая правителей, судей, решая хозяйственные, военные и территориальные вопросы. При этом курултай формировался на родоплеменной основе. Но в те времена не существовало централизованного правления. Раньше не было единого главы государства и постоянно действующего парламента, которые сегодня избираются на гораздо более демократических выборах, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Несмотря на свою позитивную роль как площадки для встреч и дискуссий, озвучивания чаяний общества и оказания влияния на решения и действия органов власти и местного самоуправления, курултаи не должны подменять собою государственные органы: парламент и местное самоуправление, оставаясь сугубо общественной структурой.
Поэтому не рекомендуется подгонять заседания народного курултая периодом «не реже одного раза в два года», как это сделано в законопроекте. Вопрос периодичности заседаний следует оставить на усмотрение самого курултая. В дополнение к этому требует серьезных финансовых расчетов заложенное законопроектом финансирование организации и проведения курултаев за счет республиканского и местного бюджетов. Учитывая ограниченность средств этих бюджетов и элементы дублирования курултаями функций и роли на общенациональном уровне – парламента, на местном уровне – органов местного самоуправления, можно было бы регулировать вопросы финансирования курултаев таким же образом, как и общественных объединений в КР, которые сами изыскивают средства на свою деятельность.
Для сохранения общественной природы курултая народа Кыргызстана желательно исключить Президента из числа субъектов, в полномочия которых входит созыв курултая.
II. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСТАНЕ И СТОИТ ЛИ ЕЕ МЕНЯТЬ.
Инициаторы внесения очередных изменений в Конституцию предлагают поставить перед народом вопрос о выборе либо формы правления, либо одного из проектов конституции с разными формами правления.
Рекомендации и обоснование:
1. В настоящий момент нет необходмости менять форму правления, так как это не приведет к решению наиболее актуальных проблем стоящих перед страной и обществом.
Многие недовольные своим экономическим положением граждане склонны пойти на поводу призывов реформы конституции, видимо полагая, что перераспределение полномочий в конституции даст решения, которые приведут страну к экономическому развитию и процветанию.
Но на самом деле ни одна из форм правления не является совершенной. Смысл организации республиканских форм правления заключается в том, чтобы обеспечить демократическое избрание, сотрудничество разных политических сил и эффективное управление. Ни одна из форм правления сама по себе не может этого обеспечить, потому что даже при самых лучших конституционных устройствах практика их реализации будет зависеть от конкретных действующих в стране лидеров и политических сил.
Инициаторы смены формы правления, намеренно или по незнанию, не учитывают еще один очень важный момент - не то, чтобы обычные граждане, но и разномастные юристы и политологи, и тем более политики не имеют единообразных определений существующих типов форм правления. Они также имеют разные мнения о том, следует ли, например, расширить полномочия президента или же, наоборот, их уменьшить, не имеют единого понимания о том, какие полномочия и каких органов влияют на определение формы правления. Более того, специалистов, которые занимаются именно формами правления, точнее – только определенными их видами – во всем мире единицы. Поэтому, в итоге получается, что большинство из тех, кто выступают и/или допущены к написанию конституции, зачастую произвольно выбирают разные полномочия для госорганов, полагая, что эти положения или их работа сыграют в их личную пользу.
Формы правления и их типы
Под формой правления в узком смысле понимается порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними. Основным отличием различных республиканских форм правления является способ избрания главы государства и способ политической ответственности правительства. Все другие признаки, в том числе и порядок формирования правительства, не являются решающими. Современные республиканские формы правления подразделяются на парламентскую, президентскую и смешанную (или полупрезидентскую). Смешанные системы в свою очередь разделяют на президентско-парламентскую и премьер-президентскую виды.
В парламентской системе – президент избирается парламентом, а вопрос отставки правительства зависит от парламента; президент (по консультации с премьер-министром) может распустить парламент. Во всех остальных, приведенных здесь, формах правления президент избирается всенародно. При этом в президентской системе нет премьер-министра, президент сам возглавляет исполнительную власть (правительство/ кабинет) и не имеет право роспуска парламента.
Смешанные системы более сложные, поскольку там есть премьер-министр (как в парламентcкой системе), парламент может выразить недоверие правительству, президент вправе распустить парламент (как в парламентcкой системе). Смысл смешанной, или полупрезидентской системы, – найти механизмы взаимодействия, поиска согласия между президентом и законодателями, даже если президент и большинство парламента представлены противостоящими (не сотрудничающими) политическими силами. Вместе с тем различие между премьер-президентской и президентско-парламентской формами правления является существенным и заключается в ответе на вопрос о том, как реагирует президент на выражение парламентом недоверия правительству.
В премьер-президентской форме правления в конечном счете парламент решает вопрос об отставке правительства: если парламент выразил недоверие правительству, то президент так или иначе отправляет правительство в отставку. Термин «премьер-президентская» система фиксирует ведущую роль премьер-министра (если его поддерживает парламент) при наличии президента, наделенного существенными полномочиями. Такие системы существуют в Австрии, Франции и Румынии.
Термин «президентско-парламентская» система подчеркивает главенство президента в сочетании с возможностью парламента выразить недоверие правительству, хотя, в конечном итоге, президент решает отправить ли правительство в отставку или распустить парламент. Такая система имела место, например, в Веймарской Республике в Германии, в Намибии, Перу, Шри-Ланке, в современном Казахстане, России, Азербайджане, Узбекистане.
Формы правления в Кыргызстане в соответствии с Конституцией
Со времени независимости Кыргызстан имел смешанные формы правления, поскольку с октября 1991 года президент избирался всенародно и одновременно с ним существовал премьер-министр.
В Конституции КР 1993 года, можно сказать, была установлена премьер-президентская система, но вопрос политической ответственности правительства не был разрешен до конца. С одной стороны, раздел о полномочиях президента предусматривал, что он «по своей инициативе с согласия Жогорку Кенеша принимает решение о досрочном сложении полномочий правительства». То есть президент не мог отправить в отставку правительство, если его решение не поддерживал парламент. Но, с другой стороны, ни одна норма Конституции 1993 года, ничего не говорила о том, что будет если ЖК выразит недоверие правительству, о последствиях этого шага. Поэтому вопрос формы правления остался до конца не решенным в этой Конституции.
Начиная с изменений Конституции на референдуме 1996 года и до принятия Конституции 2010 года, в КР существовала президентско-парламентская форма правления: вопрос отправки правительства в отставку зависел от президента, который мог по своей инициативе отправить правительство в отставку. По Конституции 1996 и 1998 годов СНП ЖК КР вправе было выразить недоверие правительству. Однако президент мог объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением палаты. Если палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие премьер-министру, то президент объявлял об отставке правительства либо распускал СНП. Последующие изменения Конституции 2003, 2006, 2007 годов этот механизм сохранили при однопалатном парламенте.
В целом Конституция КР (с 1996 по 2007 гг.) предоставляла президенту огромные полномочия как законодательного характера, так и связанные с отставкой правительства, а также по роспуску парламента. В президентско-парламентской системе в должности президента сосредоточены преимущества парламентарной и президентской форм правления и снята ответственность. Президент не отвечает за деятельность правительства – за это отвечает премьер-министр, который одновременно зависит от президента и парламента и при этом не обладает достаточными полномочиями для обеспечения эффективной работы исполнительной ветви власти.
Поскольку правительство неэффективно в такой системе, дисбаланс между полномочиями высших государственных органов постоянно угрожает президентско-парламентской республике, особенно если это небогатая ресурсами, бедная страна. Недовольства здесь сосредотачиваются не только в обществе, но и в парламенте, который имеет слабые полномочия и вместе с тем мощную всенародную легитимность. Закрепленный в конституции принцип разделения властей, сводится на нет последующим разделением полномочий между президентом и парламентом. Отсутствие сдержек и противовесов делает невозможными «ответственность государственных органов перед народом и осуществление ими своих полномочий в интересах народа». Поэтому неизбежное падение президентско-парламентской системы в КР было предсказано заранее[1] и затем произошло на практике во время революций 2005 и 2010 годов, так же как это имело место во многих странах с такой же формой правления.
Конституция от 27 июня 2010 года кардинально изменила форму правления в стране, установив премьер-президентскую систему. Эта система рекомендуется самыми компетентными исследователями в качестве наилучшего решения в поиске баланса и сотрудничества между всенародно избираемым президентом и парламентом для обеспечения эффективной работы правительства (наряду с чисто президентской системой, об этом см. ниже)[2]. Теперь в случае, если ЖК в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, президент отправляет правительство в отставку. То есть, институционально, в конечном счете вопрос отставки правительства зависит от парламента, хотя президент здесь тоже играет свою – сдерживающую – роль.
Изменения Конституции 2016 года, были приняты в нарушение моратория на ее изменения, но тем не менее именно этот вариант Конституции действует сейчас. Был внесен ряд положений, направленных на стабилизацию парламентского большинства, сформировавшего правительство; несколько укреплен статус премьер-министра; усилены возможности премьер-министра, получившего право не чаще двух раз в год поставить перед ЖК вопрос о доверии правительству, ставить вопрос об освобождении члена Правительства, самостоятельно назначать и освобождать глав местных государственных администраций, влиять на принятие законов о республиканском бюджете и налогах, а также больше времени для повторного формирования парламентского большинства – 25 дней место 15 дней.
Следует отметиь, что президентская и парламентская формы правления восхваляются разными группами признанных зарубежных исследователей, как лучшие для обеспечения стабильного правления, а значит имеющие потенциал для разрешения проблем внутри самой системы. Эти системы действительно доказали, что они лучше по сравнению с президентско-парламентской формой правления, которая долгое время существовала в КР. Но эти системы тоже не идеальны и сами по себе не решают проблем институциональной неразвитости страны и человеческого фактора: коррупции, подкупа голосов избирателей, отсутствия сильных лидеров, слабости политических партий, зависимости судебной власти и пр.
Чисто президентская система в Кыргызстане никогда не существовала. Это вероятно обуславливалось теми соображениями, что без премьер-министра не будет средства снятия напряжений в системе, которые почти неизбежны из-за острой нехватки ресурсов для распределения в обществе, а также, что немаловажно, между элитами. Такая система более органична для стран с развитыми политическими партиями и продвинутой элитой.
Относительно парламентской системы, тем, кому она кажется притягательной, логично задать вопрос: готовы ли они на такой парламент, каким является нынешний состав ЖК, полностью возложить всю власть в Кыргызстане? И дело здесь даже не в нынедействующем составе парламента. Следующий созыв, скорее всего, будет примерно таким же.
Парламентская система даже в Европе работает по разному. В Германии она показывает свою эффективность и служит надежной основой для демократического развития, а в Греции, например, такая же примерно система показывала совершенно другие результаты. Высокий уровень коррупции, экономические кризисы происходили там при парламентской системе.
Опыт некоторых постсоветских стран (например Молдова, Грузия) тоже показывает, что парламентская форма правления не приводит к автоматическому решению проблемы коррупции и избавлению от авторитарно-олигархического правления. А во многих случаях, даже наоборот, ведет к узурпации власти отдельными олигархическими группами (лицами), которые путем манипуляции парламентом получают близкие к авторитарным режимам полномочия.
В Кыргызстане, в случае внедрения полностью парламентской системы, почти гарантированно появится такой же, как и сейчас олигархический парламент, который при этом не будет иметь сильного противовеса в лице другого, всенародно избираемого института – президента. Отсутствие ответственности элит, неразвитые партии дополнятся вседозволенностью и ничем не ограниченными возможностями для олигархических сговоров партийных вождей.
Таким образом, в условиях неукорененности демократии в Кыргызстане, слабой судебной системы (как надежного средства разрешения споров) и слабого развития политических партий, для уравновешивания и, если необходимо, сдерживания парламента лучше иметь всенародно избираемого президента.
Вопрос о внедрении в Кыргызстане чисто парламентской системы целесообразно поднимать только при формировании достаточно развитых партий и росте политико-культурного уровня политической элиты страны.
III. НАДО ЛИ СЕЙЧАС ВНОСИТЬ ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЮ?
Официально реформы Основного закона в Кыргызстане всегда обосновывались дальнейшей демократизацией и улучшением прав человека. При этом все реформы конституции сопровождались серьезными вопросами относительно процедур, сроков и участников принятия решений по изменениям. Парламенту не давали возможность определять содержание Конституции, а в тех случаях, когда он это пытался делать (в 1995, 2006 и 2007 годах), «подключался» Конституционный суд, чтобы отменить принятый парламентом акт. Конституция часто служила средством симуляции изменений, а также попыток изменить через нее соотношение сил между двумя всенародно избираемыми органами – президентом и парламентом. Для кого-то компании по внесению изменений служили способом раскачать ситуацию и/или получить политические дивиденды.
А между тем полномочия президента были постепенно усилены, начиная с изменений Конституции 1996 года, достигли пика концентрации в 1998 году, в основном сохранились в редакции решения референдума 2003 года. Сюда относятся такие основополагающие полномочия президента, как принятие указов, имеющих силу закона, в случае делегирования парламентом или его роспуска; возможность роспуска парламента; отправка правительства в отставку по инициативе президента.
Изменения Конституции под нажимом оппозиции в парламенте в ноябре 2006 года, сохранившиеся в редакциях январской 2007 (под давлением противостоящей оппозиции группы депутатов ЖК) и октябрьской 2007 (на референдуме) годов, несколько уменьшили полномочия президента, лишив его полномочий по принятию указов, имеющих силу закона, в случае делегирования парламентом или его роспуска, ограничив основания для роспуска парламента до трех случаев, и введя усложненный порядок формирования правительства, в котором было обеспечено большее участие парламента, в зависимости от результатов выборов и способности парламентских партий к сотрудничеству. Но все эти редакции сохранили президентско-парламентскую форму правления.
Только Конституция 2010 года привела к кардинальному изменению в системе организации верховной власти в Кыргызстане, поставив вопрос о пребывании правительства на должности в зависимость от доверия парламента – то есть установив более прогрессивную премьер-президентскую систему, а также предотвратив возможность изменений Конституции в обход парламента посредством отнесения вопроса назначения референдума только к его компетенции. Изменения Конституции 2016 года, как это описано выше, несколько укрепили новую форму правления.
Анализ изменений Конституции в КР приводит к выводу о том, что многие отмененные вначале положения были позднее восстановлены: в 1994 году разделили парламент на две палаты, а в 2003 году – объединили; в 1998 году убрали депутатский иммунитет, а в 2003 году – восстановили; в 1996 году сняли требование о соответствии указов президента Конституции и законам, а в 2006 – восстановили, в 2010 – оно опять отсутствует; с 1996 по 2003 годы увеличили количество оснований для роспуска парламента, а в 2006 - уменьшили. Таким образом, изменения Конституции в КР выглядят некой игрой для отвлечения внимания, способом успокоения оппозиции, средством личного продвижения и карьеры, интриг и набора политических очков. Многие получили выгоды на изменениях конституции.
Но на самом деле Конституция устанавливает основные «правила игры» в государстве. И когда эти правила постоянно изменяются, “игра” не идет. Регулятивное воздействие определенных конституционных устройств не успевает сработать, поскольку они еще плохо поняты и усвоены участниками «игры», включая суды, которые не успевают наработать практику и профессионализм в применении конституционных норм. То есть действие конституции ослабляется так же, как и ослабляется правовое государство и все его элементы. Из-за постоянного изменения конституции в стране приходится постоянно менять законы и подзаконные акты, которые должны соответствовать конституции. А в конечном итоге, в обществе возмущаются тем, что в стране не работают законы, не осуществляется справедливое правосудие и т.д.
И самое главное не то, что на все эти изменения и референдумы, деятельность по приведению всего законодательства в соответствие с конституцией уходят деньги из госбюджета. Главное то, что средства и силы уходят не на развитие страны, а на изображение деятельности и топтание на месте. Госорганы институционально не развиваются: все заняты переделыванием законов, а исполнять и обеспечивать эффективное исполнение законов – не умеют.
Общие выводы и рекомендации:
I. По Курултаю
Курултаи сыграли позитивную роль в истории кыргызского народа в качестве представительной формы демократии, в те времена, когда не существовало централизованного, демократически формируемого правления. Сегодня курултаи полезны в качестве площадки для встреч и дискуссий, озвучивания чаяний общества и оказания влияния на органы власти.
Не следует делать курултай верхней палатой парламента КР. Двухпалатная структура парламента, существовавшая в Кыргызстане с 1995 по 2005 гг., оказалась неэффективной и от нее ранее отказались.
Как представительный орган, курултай не имеет преимуществ перед институтом парламента с точки зрения консолидации, выражения мнения и защиты интересов населения. А в плане избрания по сравнению с курултаем парламент формируется на более демократической основе: по результатам всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Контроль основных ветвей власти должен осуществляться в интересах народа. Ранее институт курултая в КР легко подвергался манипуляциям со стороны президента и в будущем он может стать орудием в руках разных сил, поскольку его делегаты не имеют особых полномочий и защиты. В дополнение к этому курултай – чисто общественная, негосударственная структура. Поэтому курултаю не могут быть подотчетны и тем более им смещены демократически избираемые на всеобщих выборах, президент страны, парламент и формируемые ими госорганы.
Курултай не имеет средств, чтобы обеспечить выдвижение проработанных, профессиональных и компетентных законопроектов и концепций развития страны. Но в качестве коллегиального органа, курултай обладает всеми преимуществами, чтобы обсудить общую политику и предлагаемые проекты развития.
Статус курултая в качестве совещательного органа, направляющего в соответствующие госорганы рекомендации, представляется оптимальным, поскольку курултай может обеспечить открытое обсуждение общественно значимых вопросов.
Относительно законопроекта «О народных курултаях» (инициаторы – депутаты ЖК КР И. Гаипкулов, А. Акматов) рекомендуется:
обсудить количество делегатов курултая от той или иной структуры;
оставить за курултаем возможность принимать решения тайным голосованием, что было бы знаком продвижения этого органа в сторону большей демократичности и исключения давления на делегатов при голосовании;
исключить требование о проведении заседаний народного курултая «не реже одного раза в два года»;
вопрос периодичности заседаний оставить на усмотрение самого курултая.
Учитывая ограниченность государственных средств, общественный характер курултаев, регулировать вопросы финансирования курултаев таким же образом, как и общественных объединений в КР.
Для сохранения общественной природы курултая народа Кыргызстана желательно исключить президента КР из числа субъектов, в полномочия которых входит созыв курултая.
Должны быть очерчены ограничения для принятия решений политического характера на местном курултае (о предоставлении автономии, например).
Изучить и исключить дублирование курултаями полномочий органов местного самоуправления.
II. По форме правления в Кыргызстане
Сегодня нахождение путей экономического развития КР не зависит от реформирования конституции и перераспределения полномочий.
Ни одна из форм правления не является совершенной, и сама по себе не может обеспечить эффективное правление, потому что даже при лучших конституционных устройствах практика их реализации будет гораздо вариативней.
Прийти к единому подходу об определении оптимальной формы правления для КР сегодня представляется нереальным. Значительная часть общества, политиков и гражданских активистов всегда будет недовольна любым текстом конституции и любой формой правления.
С 1996 года и до принятия Конституции 2010 года, в КР существовала наихудшая – президентско-парламентская форма правления.
Установленная Конституцией 2010 года премьер-президентская система в КР является более лучшей для обеспечения взаимного сдерживания и баланса между ветвями власти, поиска компромисса и сотрудничества между президентом и парламентом. В этой системе вопрос отставки правительства зависит от парламента, а президент здесь играет сдерживающую роль. Будет ли лидировать в этой системе премьер-министр либо президент определяется тем, кого из них поддерживает парламентское большинство.
Для противостояния и сдерживания парламента в КР лучше иметь всенародно избираемого президента, то есть сохранить действующую систему, а не отдавать всю полноту власти парламенту, который сегодня функционирует в условиях слабо развитых партий и политических элит.
III. По изменению Конституции в целом
Конституцию в ближайшие годы нет необходимости менять.
Частые изменения конституции не приносят провозглашаемого результата, а наборот вредят конституционному развитию в стране.
Из-за постоянных изменений регулятивное воздействие конституционных устройств не успевает сработать, поскольку участники воздействия, включая суды, не успевают усвоить новые правила. То есть действие конституции ослабляется, так же, как и ослабляется правовое государство и все его элементы.
Сноски:
[1] Искакова Г.Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек, 2003.
[2] Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.
Фото Интернет.
Комментарии