Аналитическое исследование ЦППИ «Сколько бюджетников нужно Кыргызстану?»

Аналитическое исследование ЦППИ «Сколько бюджетников нужно Кыргызстану?»

Введение

Одной из популярных тем для общественного дискурса является то, насколько эффективно государством тратятся деньги налогоплательщиков. Большая часть граждан, экспертов и политиков в Кыргызстане считают, что государство расходует средства бюджета неэффективно. Все мы можем наглядно видеть, что состояние наших дорог, тротуаров, мостов, ирригации, государственных зданий оставляет желать лучшего.

Качество государственного школьного образования, социальной защиты, правоохранительных органов и государственных услуг также вызывает множество справедливых нареканий. В последние годы помимо проблем с выполнением этих базовых функций государства все острее встают вопросы экологии, мусора, качества воздуха и других аспектов общественной среды.

Даже понимая, что средств в государственном бюджете для решения всех этих проблем недостаточно, граждане, как правило, все-равно выступают против повышения налогов и, соответственно, увеличения доходной части бюджета. Выход же из положения многие видят в сокращении неэффективных, по их мнению, расходов государства на содержание чиновников.

В данной работе рассматривается вопрос о том насколько, на самом деле, велики расходы государства на содержание чиновников в Кыргызстане и какие у государства есть реальные резервы для улучшения эффективности расходования бюджетных средств. Методология исследования основана на сопоставлении данных по Кыргызстану с показателями других стран, а также анализе расходной части бюджета.

Текущая ситуация и международный опыт

Государства всего мира вне зависимости от формы правления, уровня экономического развития и других факторов, имеют государственный бюджет, посредством которого часть национального дохода изымается государством у граждан и перераспределяется для решения общественных задач.

Какую часть национального дохода перераспределяет государство, во многом зависит от того, какой общественный договор (т. е. условная договоренность между гражданами и государственными институтами по основным аспектам жизни и деятельности общества и государства) сложился по данному вопросу в той или иной стране.

Государство может изымать совсем небольшую часть доходов граждан, но при этом неизбежно, значительно ограничивается предоставление государственных услуг. Они либо сводятся к минимуму, либо вовсе отсутствуют. Нет бесплатного образования, медицины, пенсий, социальной защиты, люди сами обеспечивают свои базовые потребности. При этом государство берет на себя обеспечение безопасности, разрешение споров, минимальную общественную инфраструктуру.

Условно примером такого подхода может служить хорошо известный нам по вестернам «мир дикого Запада», где каждый житель был предоставлен сам себе, но при этом практически отсутствовали какие-либо налоги. Противоположностью данной системы является недавний пример социализма, когда в СССР почти весь национальный доход перераспределялся государством, но при этом для граждан обеспечивался широкий спектр бесплатных государственных услуг.

В современном мире таких крайностей осталось мало. Налоговые и бюджетные системы разных стран постепенно унифицируются. На рисунке 1 показано, какая часть национального дохода (ВВП) перераспределяется государством в виде бюджета в разных странах мира.

Рис 1.

Источник: Government Spending to GDP - https://tradingeconomics.com/

Из вышеприведенного графика видно, что есть большая взаимосвязь между уровнем развития страны и тем насколько государство вмешивается в перераспределение национального дохода. Как правило, чем более развита страна, тем более высокий процент доходов граждан собирается государством в виде налогов, и затем распределятся через государственный бюджет.

Если в таких странах как Афганистан или Бангладеш этот показатель составляет около 10%, то в странах Европы он может превышать половину государственного ВВП. Если учесть, что уровень неформальной экономики в бедных странах несравнимо выше, чем в развитых государствах, то эта закономерность станет еще более ярко выраженной.

Получается, чем выше доходы граждан, тем большую часть своих доходов, в соответствии с общественным договором они готовы отдавать государству для выполнения им своих функций и обеспечения социальной справедливости.

В настоящее время в Кыргызстане соотношение государственного бюджета к ВВП составляет около 26%. Этот достаточно высокая цифра, она примерно соответствует показателю стран со средними доходами. Хотя, как мы знаем, Кыргызстан не относится к группе таких государств. С ВВП в 1200 долларов на душу населения мы куда ближе к Афганистану, чем к России, не говоря уже о странах Европы.

Отсюда можно сделать вывод, что увеличение доли бюджета к ВВП за счет увеличения доли собираемых налогов в Кыргызстане вряд ли возможно. Скорее наоборот эта доля в настоящее время является объективно завышенной и нужно ставить вопрос о том, чтобы хотя бы удержать ее на текущем уровне.

Таким образом, вопрос улучшения качества общественной инфраструктуры и предоставляемых государством услуг в Кыргызстане может быть решен преимущественно за счет более эффективного использования текущих доходов бюджета. Также, бюджетная политика должна быть направлена на максимальное ускорение экономического роста с целью увеличения абсолютных доходов, как граждан страны, так и государства.

Насколько эффективно тратится нынешний государственный бюджет в Кыргызстане? Если мы посмотрим на структуру расходов бюджета в 2019 году (рис. 2), то увидим, что более 40% расходов идет на заработные платы работникам бюджетной сферы и обеспечение деятельности государственных органов. Это вдвое больше, чем расходы государства на вопросы развития и инвестиций в инфраструктуру.

Рис. 2

Источник: Министерство финансов Кыргызской Республики. Закон «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2019 год и прогнозе на 2020–2021 годы».

Казалось бы, что вот оно решение проблемы. Сократить расходы на чиновников и увеличить расходы государства на строительство дорог, школ, больниц и других необходимых объектов. Правительство оценивает число работников бюджетной сферы в 321 000 человек, что составляет около 15% от числа рабочей силы в стране.

Однако, если начать разбираться, кто относится к работникам, получающим финансирование из бюджета (рис 3), выясняется, что непосредственно чиновники составляют всего около 6% от общего количества бюджетников в Кыргызстане или, говоря в абсолютных значениях, около 17 000 человек. И даже если сократить всех чиновников поголовно, то это практически не отразится на расходах бюджета.

Рис 3.

Источник: Правительство Кыргызской Республики https://24.kg/archive/ru/community/91205-v-kyrgyzs...

Кто же помимо чиновников составляет другие категории бюджетников? К сожалению, точные данные по этому вопросу практически недоступны в открытом доступе. Тот же Национальный статистический комитет в своих публикациях информацию в каких сферах и организациях работают граждане, получающие зарплату из бюджета, не дает. Цельной сводной картины нет и у других государственных органов.

Анализируя косвенную информацию из различных источников, были сделаны расчеты, согласно которым, около 11% от общего числа работников бюджетной сферы составляют сотрудники силовых органов: милиция, военные, сотрудники национальной безопасности и другие. Примерно 30% это так называемый социальный блок: учителя, врачи, социальные работники. Здесь тоже все более или менее понятно. В сумме эти две категории занимают около 130 тысяч человек, из которых около 80 000 это учителя и персонал государственных школ.

Но более половины от общего числа бюджетников составляет Категория «Прочие». Сюда входят научные работники, статистики, паспортисты, инспектора, работники водного хозяйства, ветеринары, люди занятые в сферах культуры, спорта, СМИ, дорожные работники и т.д. Десятки, сотни различных бюджетных учреждений, многие из которых малоизвестны или совсем неизвестны гражданам, но на содержание которых из бюджета ежегодно уходят миллиардов сомов.

Много или мало у нас бюджетников? На первый взгляд кажется, что их число не так уж значительно. Согласно международному опыту, количество занятых в бюджетной сфере в Кыргызстане в размере 15% от общего числа занятых, не является каким-то рекордом. Например, в России в бюджетной сфере трудятся около 40% всех работников, а в Белоруссии этот показатель вообще составляет около 50%.

В странах Европы соотношение числа бюджетников к работающим составляет 20-25%. Однако, есть страны достаточно развитые, где этот показатель значительно ниже, чем в Кыргызстане. Например, в Японии он составляет всего 6%, а в Южной Корее около 8%.

Рис. 4

Источник: Public sector employment as a percentage of total employment – OECD and ILO

При сопоставлении числа бюджетников в Кыргызстане с другими странами нужно обязательно учитывать еще и экономический аспект. Ведь если посмотреть на рост числа занятых в государственном секторе в исторической перспективе, то можно увидеть, что развитые на сегодня государства, раньше имели значительно меньшее число бюджетников (рис. 5).

Так в начале 20го века в США в государственном секторе работало всего 2% от общего числа занятых, через 100 лет этот показатель увеличился в 10 раз. Такие страны, как Франция, Германия, Италия и др. также демонстрируют, что нынешнее весьма значительное число бюджетников было достигнуто ими в ходе постепенного развития экономики, а не появилось изначально. Они шли к этому много десятков лет.

Рис 5

Источник: Public employment in western nations, Richard Rose, Cambridge University Press

Поэтому аргументы, что наилучший международный опыт развитых стран предполагает большую занятость в государственном секторе, не совсем обоснованы. Кыргызстан, на сегодня логичнее было бы сравнивать с развитыми странами в тот период, когда они были гораздо беднее и только начинали запускать свои циклы экономического роста.

Но есть и гораздо более серьезные доводы предполагать, что число бюджетников в Кыргызстане значительно выше, чем на сегодня может позволить себе экономика и бюджет страны. Из общего числа трудоспособного населения в Кыргызстане, которое по данным Национального статистического комитета в 2018 году составляло около 2,5 миллионов человек, значительная часть находится в трудовой миграции, по разным оценкам их число составляет от 700 тысяч до миллиона человек.

То есть в реальности соотношение бюджетников к работающему населению в Кыргызстане значительно превышает 15%
Если учесть, что значительная часть трудоспособного населения Кыргызстана занята в сельском хозяйстве, где практически не платятся социальные отчисления и налоги, а также вычесть безработных и около 400 тысяч самозанятых граждан, платящих минимальные отчисления, мы увидим, что соотношение числа работников бюджетной сферы к числу работников в других секторах экономики, несущих основную налоговую нагрузку составляет около 30-40%.

Это уже очень высокий показатель, создающий непосильную нагрузку на расходную часть бюджета. При таком соотношении количества бюджетников к ВВП у государства объективно почти нет возможности повышать зарплаты бюджетникам, создавая условия для прихода туда квалифицированных специалистов, снижения уровня коррупции в стране и улучшения качества государственных услуг.

Если посмотреть на данные по государственным расходам на различные сектора (Таблица 1), то можно отметить, что наибольшие расходы бюджета идут на сферу образования, социальный блок и здравоохранение. Затем идет сельское хозяйство, транспорт, чрезвычайные ситуации и сфера культуры.

Таблица 1. Министерства и ведомства с наибольшими расходами в 2019 году (млн. сом)

Источник: Министерство финансов Кыргызской Республики. Закон «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2019 год и прогнозе на 2020–2021 годы».

Не подвергая сомнению важность государственной поддержки вышеуказанных направлений, тем не менее, встает вопрос об эффективности расходования этих средств.

Например, в области средств массовой информации вызывает большие сомнения необходимость наличия 37 областных и районных кинодирекций, 7 областных телерадиокомпаний, 48 редакций областных и районных газет и журналов. Эти организации, или хотя бы часть из них, вполне возможно было бы перевести из разряда финансируемых из бюджета в кактегорию самоокупаемых, либо вовсе сократить их.

Такие сферы деятельности как ветеринария или ирригация также являются вполне востребованными на рынке, за которые может взиматься соответствующая рыночная плата и которые могут работать без государственного участия на принципах самоокупаемости. Высвобожденные средства могли бы быть направлены в более приоритетные области.

Что дает передача части государственных функций частному сектору?

В первую очередь – повышение эффективности расходования бюджетных средств. Государство, а вернее налогоплательщики платят за конкретный продукт или результат вместо простого финансирования заработных плат государственных работников и содержания государственных органов.

Также значительно сокращается проблема коррупции. Не нужно осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств бюджетными организациями, ведь государству нет разницы, как были потрачены средства неправительственной некоммерческой организации (НКО) или коммерческой компании, если получен необходимый конечный результат требуемого качества по наиболее выгодной предложенной цене.

Во-вторых, существует корреляция между расходами бюджета и экономическим ростом. Как правило, чем выше в стране доля государственных расходов, тем ниже экономический рост. Страны, сумевшие добиться значительных темпов экономического роста на протяжении длительного промежутка времени, имели небольшое соотношение государственных расходов к ВВП (южно-азиатские тигры, Япония, страны Европы в первой половине 20го века).

Кыргызстан на сегодня пока не имеет темпов экономического роста, которые ранее имели страны, ставшие экономически развитыми. Мы должны смотреть на опыт этих стран в то время, когда они были примерно на том же уровне экономического развития, на котором сейчас находимся мы сами.

Существует и еще один фактор для Кыргызстана, не относящийся напрямую к экономике. Как показывает практика, на выборы в Кыргызстане приходит примерно 1,5-1,7 миллионов избирателей. С общим числом бюджетников, превышающим 300 000 человек, и членами их семей у власти на любых выборах появляется значительный административный ресурс, с которым крайне тяжело бороться другим политическим силам.

Ведь бюджетники являются самой дисциплинированной частью электората. Они не только голосуют сами, но и активно привлекаются и участвуют в агитации. Сокращение числа работников бюджетной сферы будет в перспективе способствовать сокращению административного ресурса, увеличению политической конкуренции и появлению новых политических сил.

Рекомендации

В первую очередь необходимо наконец-то начать реальный переход от нынешней системы составления расходов государственного бюджета к программному бюджетированию, как инструменту управления государственными финансами, когда средства бюджета тратятся на достижение конкретных целей и результатов, в первую очередь предоставление конкретных услуг населению.

Подобный подход используется во всех развитых государствах мира и позволяет исключить ситуацию, когда сотрудники бюджетной сферы могут ничего не делая, получать зарплату просто за присутствие на рабочем месте.

Если ведомство не достигает поставленных целей, то на следующий бюджетный год его расходы урезаются. Переход к программному бюджетированию декларируется в Кыргызстане уже больше 10 лет и Бюджетный Кодекс, принятый в 2017 году прямо обязывает все государственные органы подавать свои бюджетные планы в программном формате. Однако на практике бюджетополучатели до сих пор либо не подают программные бюджеты, либо составляют их формально.

Частично это можно объяснить недостаточным потенциалом ведомств во внедрении программного бюджетирования, в первую очередь сотрудников самого Министерства финансов. Однако основной причиной является то, что многие получатели бюджетных средств элементарно не в состоянии объяснить какие реальные результаты приносит их деятельность и какие конкретные услуги они предоставляют государству и налогоплательщикам. Реальный переход на программные бюджеты в Кыргызстане позволит выявлять такие неэффективные расходы и постепенно их сокращать.

Необходимо внедрять в государственных органах контрактную систему и принципы проектного подхода, когда для достижения какой-либо конкретной реформы формируется группа, имеющая четкое техническое задание и сроки для ее реализации. Эта группа может полностью или частично формироваться за счет привлекаемых извне гражданских лиц на основе контрактов. По достижении поставленных задач или истечении срока контракта нанятые специалисты могут быть либо привлечены к решению других вопросов, либо сокращены.

Подобный подход позволит избежать ситуации, когда из-за ограничений, налагаемых трудовым законодательством и законом о государственной службе практически невозможно оперативно регулировать численность государственных служащих, включая их сокращение или увеличение в случае необходимости.

Привлечение гражданских служащих в государственные органы без присвоения им статуса государственных служащих и гарантирования полной занятости до выхода на пенсию достаточно широко применяется в мировой практике. В условиях Кыргызстана помимо сокращения числа постоянного персонала в госорганах это также может способствовать преодолению проблемы низкого потенциала государственных органов за счет привлечения к работе квалифицированных кадров не желающих становиться государственными служащими и попадать под налагаемые на них ограничения.

Но все же основным выходом из положения должно стать сокращение числа осуществляемых государством функций и перевод их части на рыночные рельсы. Во всех секторах, где могут действовать механизмы рынка и есть интерес для участия частного сектора, вмешательство государства должно постепенно ограничиваться, как создающее условия для коррупции и неравную конкуренцию для предпринимателей.

Необходимо провести глубинный анализ затрат государственного бюджета, их эффективности и элементарной нужности, состава бюджетников и бюджетных учреждений. В настоящее время этих данных даже нет в открытом доступе. Кто именно составляет более 300 тысяч работников бюджетной сферы и какое точное число организаций получает финансирование из бюджета остаётся неизвестным для экспертов и налогоплательщиков.

В особенности это относится к хозяйственной деятельности в виде многочисленных государственных предприятий, которые либо должны быть приватизированы, либо реорганизованы в акционерные общества с полной финансовой самостоятельностью и самоокупаемостью без получения прямого финансирования из бюджета. По всей видимости такие сектора, как предоставление коммунальных услуг, высшее образование, средства массовой информации, учреждения культуры, организации здравоохранения также могут быть рассмотрены в числе тех, функции которых успешно могут выполняться частным сектором.

Там, где полная приватизация и отказ от государственного участия невозможны по объективным причинам, можно использовать передачу ряда государственных функций частному сектору в виде бизнеса или некоммерческих организаций через механизм государственного заказа с сокращением числа постоянных служащих, получающих зарплату из бюджета. Данная практика получает все более и более широкое распространение в мире.

Например, бизнес-ассоциациям на принципе саморегулирования во-многих странах переданы такие функции, как определение стандартов качества и лицензирование. Некоммерческим организациям государство передает многие свои функции в области социального обеспечения. НКО занимаются кризисными семьями, профилактикой социального сиротства, надомной помощью пожилым. Эти функции частично или полностью переходят к ним от государства.

Большая часть домов престарелых, детских домой, больниц, детских садов и интернатов в развитых странах является негосударственными. Государство там выступает в роли заказчика социальных и общественных услуг. Такой опыт также может быть очень актуальным и для сферы науки в Кыргызстане. В этой области государством вкладываются достаточно значительные средства с минимальной отдачей. Сфера науки может стать одной из первых, где финансирование должно выделяться в виде грантов на основе конкуренции идей для выполнения конкретных научных исследований.

Широкое распространение в международной практике получает государственно-частное партнерство. Частный сектор привлекается государством в сектора образования, здравоохранения, государственных услуг. В ряде стран даже учреждения пенитенциарной системы переданы частному сектору. Во многих странах мало или совсем отсутствуют государственные научные учреждения, театры, киностудии, практически полностью коммерциализирована сфера здравоохранения и спортивная индустрия.

Нужно признать очевидное, что текущие возможности бюджета Кыргызстана не позволяют обеспечить достойные заработные платы нынешнему количеству работников бюджетной сферы. Без этого не получится искоренить коррупцию, улучшить качество государственного управления и обеспечить приход в государственные учреждения и организации высокопрофессиональных кадров.

Увеличение эффективности расходования бюджетных средств в Кыргызстане следует проводить по принципу «бюджетирование, ориентированное на результат». Необходимо обеспечить уход от финансирования простого, без ориентации на результат, функционирования бюджетных учреждений и организаций. Такой подход является практически безальтернативным для Кыргызстана на пути улучшения качества предоставляемых государственных услуг, состояния общественной инфраструктуры, безопасности граждан и повышения доверия населения к государству.

Переход к рыночной экономике, начатый в 1991 году, за прошедшие три десятка лет драматическим образом изменил экономические реалии в стране, систему взаимоотношений между гражданами, другие аспекты общественной жизни. Сейчас все граждане живут в совершенно другой среде, чем 30 лет назад. Однако, если посмотреть на роль государственных органов и систему государственного управления, то она изменилась намного меньше, во-многом сохранив черты командно-административной системы государственного устройства.

Многие министерства и ведомства на сегодня практически те же, что и были при СССР. Их функции также во-многом унаследованы от предшественников, хотя в значительной степени стали лишь декларативными, без практического наполнения. Для более эффективного использования государственных ресурсов и достижения целей развития страны, необходимо переосмыслить роль государства в Кыргызстане в соответствии с новым общественно-экономическим укладом, сложившимся в обществе, включая роль и функции работников бюджетной сферы.

Фото Влада Ушакова, Open.kg