Изменения в Конституции и судебная реформа

Президент Кыргызской Республики 28 декабря 2016 года подписал Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики», принятый референдумом (всенародным голосованием) 11 декабря 2016 года.

Референдум был назначен в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О назначении референдума (всенародного голосования) по проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» от 3 ноября 2016 года № 174.

Как сообщила пресс-служба Президента Кыргызской Республики принятые референдумом (всенародным голосованием) изменения в Конституцию Кыргызской Республики направлены на:

- укрепление независимости и суверенитета Кыргызской Республики;

- укрепление парламентаризма, уточнение принципов взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти;

- совершенствование конституционной основы для продолжения судебной реформы и проведения реформы правоохранительных органов.

В пресс-релизе сообщалось, что Закон «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» вступит в силу по истечении пятнадцати дней со дня его официального опубликования, то есть 15 января 2017 года. Исключение составили изменения в статьи 70, 72, 75, 81 и 87, которые вступят в силу 1 декабря 2017 года в соответствии с частью 1 принятого референдумом Закона. 

Представляет интерес мотивирование таких решений авторами конституционной реформы, поскольку именно только мотивирование (обоснование) может дать возможность электорату разобраться в многочисленных новеллах, предложенных народу на референдуме.

В этой связи рассмотрим предлагаемые мотивировки в справке-обоснование к проекту закона, выносимого на референдум, касающиеся судебной реформы.

После проведенного референдума и принятия нового закона изменился порядок освобождения, временного отстранения судей от должности в связи с появлением в Конституции Дисциплинарной комиссии при Совете судей. Судья может быть освобожден от должности по отрицательным основаниям (нарушение принципа безупречности) по предложению Дисциплинарной комиссии при Совете судей. В других случаях освобождение судьи происходит по предложению Совета судей по другим объективным основаниям (смерть судьи, достижение им предельного возраста и т.п.). Дисциплинарная комиссия судей создается на паритетных началах Президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей. Из компетенции Совета по отбору судей исключен вопрос о ротации судей местных судов, поскольку полномочие переходит Совету судей.

Как объясняют авторы такой инициативы это позволит значительно упростить ныне действующую громоздкую процедуру перевода судьи, который вынужден повторно проходить конкурсный отбор. Время покажет, но вместе с тем авторы предложенных изменений в Конституцию не прописали в справке-обоснование причину перехода отдельных полномочий Совета судей к новому органу - Дисциплинарной комиссии при Совете судей. Возникает вопрос: почему такой вопрос нельзя было решить принятием соответствующего закона без вынесения его на референдум?

В разделе 3.7 справки-обоснование говорится: «Особое внимание уделено вопросу о завершении уголовных дел, касающихся преступлений, совершенных в связи с подготовкой к разработке и практическим освоением золоторудного месторождения «Кумтор», а также преступления против интересов службы на негосударственных предприятиях и организациях, осуществлявших разработку месторождения «Кумтор». Лица, виновные в указанных преступлениях привлекаются к уголовной ответственности независимо от времени совершения ими указанных преступных деяний, за исключением лиц, в отношении которых имеются вступившие в законную силу судебные акты о применении к ним сроков давности».

Данная идея нашла отражение в части 4 статьи 2 Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики». Применение данной статьи будет сложно исполнимой задачей и создаст проблемы в правоприменительной практике, поскольку согласно теории права и законодательству Кыргызской Республики закон распространяет свое действие только на неопределенный круг лиц, но в данном случае закон распространяет свое действие на конкретных лиц по проекту «Кумтор».

В статье 96 часть 2 изложена в следующей редакции: «Пленум Верховного суда дает разъяснения по вопросам судебной практики, которые обязательны для всех судов и судей Кыргызской Республики.». Часть 3 статьи 96 об окончательности актов Верховного суда утратила силу. Эта нормотворческая идея обсуждалась на Совете по судебной реформе при Президенте Кыргызской Республике, но не была поддержана большинством ее членов. Каким образом эта идея попала в проект закона история умалчивает, но что ожидает нас после имплементации этой нормы в закон и какова будет практика?

На текущий момент Пленум Верховного суда принимает мало решений по разъяснению вопросов судебной практики. Такое положение складывается по объективным причинам, поскольку нет единообразной практики не только на уровне местных судов, но и в самом Верховном суде, где дела рассматриваются тремя судьями. Данная проблема подымалась на Совете по судебной реформе при Президенте Кыргызской Республике и было предварительно определено, что для совершенствования единообразной правоприменительной практики необходимо придать жалобам в Верховный суд кассационный характер, когда рассматриваются жалобы на нарушение права и не исследуются фактические обстоятельства дела, как в суде первой инстанции.

Сегодня практика показывает, что Верховный суд работает в режиме «конвейера по производству актов». Трое судей Верховного суда, не подымая головы, не выходя из кабинета, выносят решения. Нет совещательных комнат для судей, вместо этого стороны процесса вынуждены удаляться в коридор суда. Как в таких условиях может поддерживаться и соблюдаться право, авторитет суда?

Планировалось, что при имплементации подлинной (а не мнимой) кассационной инстанции Верховного суда одновременно сократится поток необоснованных жалоб, произойдет снижение напряжения в работе судей Верховного суда. Разгрузка судей позволит более вдумчиво и качественнее отправлять правосудие в надзорном органе. Вместо решения указанных проблемных точек нам предложили более простой вариант – создать четвертую судебную инстанцию. При всех вышеперечисленных проблемах такой подход не решит проблему качества отправления правосудия. Необходимо заметить, что нагрузка судей отдельных местных судов еще более критичная, когда на одного судью приходится около 60 дел в месяц (в день по три дела!). Такие перегрузки не только вредны для здоровья судьи, но и приводят к судебным ошибкам, нарушению прав граждан.

Что касается обязательности решений Пленума Верховного суда, то могут возникнуть проблемы с судейским усмотрением. В каждом судебном деле имеются свои особенности, но судьи местных судов вынуждены будут решать дела по лекалу Пленума, а не как требует договор между сторонами или закон. В этом основные опасения для бизнеса и граждан.

Плачевной остается проблема отсутствия специализированных судейских помещений в зданиях судов, которые являются не приспособленными для отправления правосудия, а являются копиями помещений для деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время в помещение суда может пройти любой желающий, установленные турникеты формально вращаются вокруг своей оси, никого не сдерживая, в кабинет судьи может ввалиться любой гражданин. Чрезмерный доступ в кабинет судьи чреват и возможными провокациями. А когда же судье работать, сосредоточиться и думать над делом?

На сегодня бюджет судебной системы очень низкий (менее 0,5%) для проведения подлинных реформ. Указом Президента Кыргызской Республики “О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике” от 8 августа 2012 года № 147 определены основные цели и направления судебной реформы в Кыргызской Республике. В этом документе говорилось рассмотреть рекомендации о повышении бюджета судебной системы до 2%, но идея осталась на бумаге.

Государство делает попытки повысить заработную плату судей, но уровень ее остается еще низким. Судья не должен думать о том, как прокормить, одеть себя и членов своей семьи. Он должен быть защищен и обеспечен государством, чтобы не отвлекаться на ежедневные мысли о хлебе насущном, а только честно вершить правосудие.

Судебная практика разная, иногда удивляет, коробит до глубины души. Но эта проблема связана больше с отсутствием качественной и эффективной системы подготовки кадров в судебной системе, с недостаточным финансированием судов и судей, а значит и существованием коррупции в судах.

Судебная власть должна быть самостоятельной, полно финансироваться, судьи должны быть квалифицированными, работать в специализированных помещениях и не зависеть от кого-либо. Такие идеалы достигаются не только на бумаге, но путем выражения политической воли лицами, принимающим решения.

Внесены поправки в статью 104 Конституции касательно полномочий прокуратуры, пункт 1 которой изложен в следующей редакции: «1) надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, а также другими государственными органами, перечень которых определяется конституционным законом, органами местного самоуправления и должностными лицами указанных органов».

Данная редакция продиктована тем обстоятельством, что в ранее действующей редакции этой статьи прокуратура могла осуществлять надзор только за органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Вместе с тем из под надзора прокуратуры выпадали центральные государственные органы как Национальный банк, Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов, Счетная палата, Омбудсмен.

Пункт 6 статьи 104 Конституции изложен в следующей редакции: «возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц государственных органов, перечень которых определяется конституционным законом, с передачей дел на расследование в соответствующие органы, а также уголовное преследование лиц, имеющих статус военнослужащих». 

В прежней редакции эта норма была в следующей редакции: уголовное преследование должностных лиц государственных органов.

В таблице видно как изменились полномочия прокуратуры:

Полномочия прокуратуры изменились, но в Уголовно-процессуальном кодексе имеются много проблемных вопросов по подследственности дел. В соответствии со статьей 163 УПК КР уголовные дела рассматриваются разными правоохранительными органами, компетенция которых часто пересекается или дублируется от двух до четырех правоохранительными органами. Например:

- согласно части 8 статьи 163 УАК КР по уголовным делам в сфере экономической деятельности (статья 210 УК КР) следствие производится следователями таможенных органов, органа по борьбе с экономическими преступлениями и органов национальной безопасности.

- согласно части 9 статьи 163 УПК КР по уголовным делам о преступлениях против здоровья населения и общественной нравственности (статьи 246 - 254 УК КР) следствие производится следователями органа по контролю наркотиков, органов внутренних дел, таможенных органов и национальной безопасности.

- согласно части 9-1 статьи по уголовным делам о коррупционных и должностных преступлениях (статьи 303 - 316 УК КР) следствие производится следователями органов прокуратуры и национальной безопасности.

Подобное смешение компетенции не оправдано, поскольку создается не здоровая конкуренция между правоохранительными органами, что мешает объективному проведению следствия и часто создает предпосылки для манипуляций в уголовном процессе вплоть до политического давления.

Так последние события, связанные с возбуждением уголовного дела против депутата парламента по статье 166 УК КР (мошенничество), показали, что игры с подследственностью возможны. Следствие ведут органы национальной безопасности, но согласно части 10 статьи 163 УПК КР следствие должно производится следователями органов внутренних дел или финансовой полиции. Но чтобы избежать распыления сил дело возбудили и по факту коррупции (статья 303 УК КР), которая отнесена в подследственность органов национальной безопасности.

Конфликты с подследственностью были и останутся. В этой связи следует напомнить об известном решении Конституционной палаты от 13 января 2014 года по делу о проверке конституционности нормативного положения пункта 1 части 1 статьи 34 УПК КР. Конституционная палата посчитала, что нормативное положение пункта 1 части 1 статьи 34 УПК, противоречит пункту 6 статьи 104 Конституции в той мере, в какой предоставляет прокурору право передавать независимо от подследственности иным следственным органам уголовные дела о преступлениях, совершенных отдельной категорией должностных лиц государственных органов. Решением Конституционной палаты очень верно дан анализ полномочий прокуратуры, которая не вправе была передавать уголовные дела в отношении государственных служащих органам национальной безопасности.

Указанное решение Конституционной палаты стало предметом критики со стороны политиков. Можно только предположить, что под давлением Конституционная палата вынесла дополнительное постановление, которым разъясняется принятое решение и частично искажается суть принятого первоначального решения.

Сложно согласиться с политиками, которые в качестве аргумента говорят об особом пути нашей страны. Такие мысли появляются на фоне ухудшения экономической ситуации в стране, понижения уровня правосознания, вымывания правовых ценностей. Мы всегда должны помнить, что при построении демократического правового государства важно не порождать иллюзии, а строго следовать правовой логике и опираться на пройденный опыт развитых стран.