С апреля прошлого года вопрос о снятии неприкосновенности с экс-президентов широко обсуждается среди общественных и политических деятелей, разного рода «экспертов», юридического сообщества, политологов, в социальных сетях Интернета и среди простых обывателей. Свою правовую позицию по данному вопросу уже изложили государственные органы:
1) Конституционная палата Верховного суда приняла 3 октября 2018 года решение по делу о проверке конституционности статьи 12 Закона Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики» в связи с обращением гражданина Токтакунова Н.А. Этим решением статья 12 Закона признана «противоречащей части 3 статьи 16 Конституции Кыргызской Республики, в той мере в какой эта норма не предусматривает процедуру привлечения к ответственности экс-президента за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Кыргызской Республики.»;
2) Жогорку Кенеш принял 13 декабря 2018 года в первом чтении проект Закона о поправках в Закон «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики», направленные на закрепление правового механизма для лишения статуса неприкосновенности экс-президентов.
В основу обоснования этих решений легли предположения, что придание статуса неприкосновенности экс-президентам якобы нарушают принцип равенства всех перед законом и судом, закрепленный в норме части 3 статьи 16 Конституции Кыргызской Республики.
Между тем имеются все основания полагать, что эти решения органов власти открывают «ящик Пандоры», которые могут повлечь заведомо пагубные последствия для общества и государства. Кыргызстан отличается очень низким уровнем политической культуры и решениями, которые являются политически недалекими.
О статусе неприкосновенности президента и экс-президента
Конституции и законы многих государств предусматривают неприкосновенность для президента, депутатов парламента, судей, а также экс-президентов. Так, Конституция Азербайджана предусматривает статью 106 «Неприкосновенность Президента Азербайджанской Республики», которая гласит: «Президент Азербайджанской Республики обладает правом неприкосновенности. Честь и достоинство Президента Азербайджанской Республики охраняются законом.»; статья 91 Конституции Российской Федерации определяет, что «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.»; согласно статье 46 Конституции Республики Казахстан «Президент Республики Казахстан, его честь и достоинство неприкосновенны.»; статья 105 Конституции Украины установила, что «Президент Украины пользуется правом неприкосновенности на время исполнения полномочий.»; в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 года президент России, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Его нельзя привлекать к уголовной и административной ответственности за деяния, которые он совершил в период своего президентства.
Почему конституции содержат нормы о неприкосновенности президента? Не являются ли они «разрешением» для президентов на совершение противоправных действий - своего рода индульгенцией и не нарушают ли принцип равенства всех перед законом и судом?
Конечно же, нет. Предусмотренные в конституциях и законах нормы о неприкосновенности глав государств преследуют цель создания таких правовых условий, чтобы президент имел возможность без каких-либо препятствий осуществлять функции и полномочия, закрепленные за ним конституцией и законами государства.
Что следует понимать под неприкосновенностью. Это - невозможность: а) привлечь к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; б) задержать, арестовать, подвергнуть обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуть личному досмотру. Неприкосновенность также распространяется на занимаемые соответствующим лицом жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.
Положения принципа равенства граждан перед законом и судом не могут трактоваться как наделение всех граждан равным правовым статусом. Сущность этого принципа заключается в равном праве на защиту со стороны закона. Это, в свою очередь, не значит, что закон не может устанавливать определенные изъятия из общих правил для отдельных лиц в целях обеспечения наиболее эффективного осуществления ими возложенных на них государственных или общественных обязанностей.
При этом необходимо иметь в виду, что понятие неприкосновенности не означает полный судебный иммунитет (то есть не является абсолютным). Так, неприкосновенное лицо может быть ответчиком по гражданским делам, его действия как должностного лица могут быть обжалованы в суд, например, в Кыргызстане нормативный правовой акт главы государства может быть обжалован в Конституционную палату; президент может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности.
История вопроса в Кыргызстане: политическая культура общества и статус неприкосновенности экс-президента
История появления Закона «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики» от 18 июля 2003 г. сегодня уже неведома нынешнему поколению депутатов Жогорку Кенеша и широкому кругу общественности. Непонятны им и причины появления в нем пресловутой статьи 12 «Неприкосновенность экс-президента Кыргызской Республики», о чем свидетельствуют дискуссии на эту тему, на которых, как правило, зацикливаются на обывательском понимании принципа равноправия граждан.
Между тем появление и Закона, и статьи 12 были обусловлены низким уровнем политической и правовой культуры, сложившимся в кыргызском обществе за годы советской власти. Нам нельзя забывать политическую историю своей страны. Тем более недавнюю.
Политическая культура, как одна из составных частей обшей культуры общества, играет в жизни людей огромное значение. Она включает в себя элементы духовной жизни, связанные непосредственно с политическими действиями, представлениями, оценками, суждениями, знаниями, убеждениями, поведением и т.д., которые были накоплены на протяжении столетий и проявляются в непосредственной политической жизни отдельной личности, социальной группы или страны. Изучение и осваивание политического опыта предшествующих поколений и воспроизводство их в ходе текущей политической жизни свидетельствует об уровне политической культуры общества, на основе которого, можно судить и об уровне его политической зрелости.
В октябре 2000 года глава государства А.Акаев всенародным голосованием был избран на очередной срок. Было совершенно ясно, что это его последний президентский срок, который должен был завершиться в октябре 2005 года. В конце 2002 г. начались приготовления по создания правовых предпосылок для последующего ухода главы государства на «пенсию». Цель заключалась в том, чтобы при исполнении всей полноты своих полномочий президент (причем не только А.Акаев, но и последующие главы государства!) должен быть уверен, что он будет защищен Конституцией и законами от политических преследований после прекращения исполнения своих полномочий.
Дело в том, что в советской политической практике сложилась традиция политических преследований в отношении бывших руководителей государства и союзных республик. Так, в октябре 1956 года на закрытом заседании XX съезда Коммунистической партии советский лидер Н.Хрущёв, пришедший к власти после смерти И.Сталина, сделал доклад с разоблачением культа личности Сталина и массовых репрессиях. Это был мощнейший удар по фундаменту советского государства и его политической системе. Пришедший ему на смену в октябре 1964 г. Л.Брежнев продолжил эту традицию, обвинив уже самого Н.Хрущева в волюнтаристской политике (ошибочные решения в экономике и сельском хозяйстве, во внешней и внутренней политике). При следующих руководителях советского государства Ю.Андропове и М.Горбачеве продолжилась традиция обвинений и критики политики предшествующих руководителей государства.
Соответственно аналогичная политическая традиция практиковалась в союзных республиках, в том числе, и в Кыргызстане – в обществе практически отсутствовала традиция уважительного отношения к бывшим правителям. Так, И.Раззаков, первый секретарь Центрального Комитета Компартии Киргизской ССР с июля 1950 года, был освобожден в мае 1961 года от обязанностей 1-го секретаря ЦК КП «за допущенные крупные ошибки и недостатки в руководстве партийной организации республики» и был «вынужден» уехать в г.Москву (иначе говоря, удалился в эмиграцию).
Пришедший ему на смену Т.Усубалиев в ноябре 1985 года после жесткой критики на Пленуме ЦК компартии был освобожден от обязанностей 1-го секретаря ЦК КП, после отставки с поста первого секретаря был исключен из КПСС по обвинению в различных злоупотреблениях.
И только первый президент Кыргызстана А.Акаев прервал эту политическую традицию – А.Масалиев, руководивший республикой с 1985 по 1990 год, не подвергался политическим гонениям и оставался депутатом Жогорку Кенеша, прежний руководитель республики Т.Усубалиев был допущен к выборам в Жогорку Кенеш и избирался депутатом.
Вышеуказанная политическая традиция стала причиной того, что к 2003 году ни один из президентов государств Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), пришедших к власти в ходе распада СССР, так и не ушел со своего поста. Почему лидеры стран Центральной Азии не хотели покидать свои президентские кресла?
Так называемая «политическая элита» в центрально-азиатских государствах представляет собою совокупность стратегических противников, которых иногда связывают некие тактические задачи (например, на совершение определенных согласованных действий; договоренности; соглашения) и которые не способны к полноценному эффективному партнерству за пределами таких задач. Внутренние противоречия «элиты» существенно сильнее и важнее, чем объективно существующие общие цели и политические соглашения. Ни политическим самосознанием, ни чувством общей ответственности эта «элита» не обладает, что обусловлено ее тысячелетней генетикой (например, если перечитать «Сломанный меч» Т.Касымбекова, то можно понять эту генетику).
Поэтому в Центральной Азии, если президент уходит, он может потерять не только политическую, но и экономическую власть. Они боятся, что в случае их ухода с президентского поста их жизнь будет подвергаться опасности, что они и члены их семей будут преследоваться. Это, и есть главные причины, по которой эти лидеры хотят и дальше оставаться у власти.
Учитывая уровень политической культуры кыргызского общества, в конце 2002 - в середине 2003 года и были предприняты меры по созданию «правовой подушки» для «безболезненного» ухода президента А.Акаева с должности осенью 2005 года:
1) в новой редакции Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 2 февраля 2003 года, было закреплено положение о том, что экс-президент обладает неприкосновенностью - он не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за действие или бездействие, совершенное им в период исполнения полномочий Президента Кыргызской Республики, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру (часть 2 статьи 53); неприкосновенность экс-президента Кыргызской Республики распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему архивы, иное имущество, документы, багаж и на его переписку (часть 2 статьи 53);
2) был разработан и принят Закон «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики» от 18 июля 2003 года № 152. В нем содержались глава III «Экс-Президент Кыргызской Республики» (статья 12 о неприскосновенности экс-президента полностью повторяла содержание нормы статьи 53 Конституции, остальные нормы этой главы определяли правовые, социальные, материальное обеспечение и иные гарантии экс-президенту) и глава IV «Первый Президент Кыргызской Республики» (была исключена в соответствии с Законом от 9 апреля 2005 года № 59 – своеобразная месть «ранее обиженных и гонимых» политиков, пришедшие к власти после событий 24 марта).
Однако «правовая подушка» для первого президента Кыргызстана не понадобилась – в результате мартовских событий 2005 года А.Акаев был вынужден покинуть страну; а через 5 лет Временное Правительство, пришедшее к власти в результате революционных событий 6-7 апреля 2010 года, своим декретом от 12 августа 2010 года лишил А.Акаева статуса неприкосновенности. При этом следует отметить, что данный документ с юридической точки зрения является ничтожным.
Стратегическая ошибка Конституционной палаты
Признав 3 октября 2018 года статью 12 Закона «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики «противоречащей части 3 статьи 16 Конституции Кыргызской Республики», Конституционная палата допустила серьезную правовую ошибку, что может повлечь за собой необратимые последствия для правовой системы Кыргызстана. Остановлюсь на некоторых конституционных проблемах, которые вытекают из указанного решения Конституционной палаты.
Первое. Дело в том, что Конституционная палата при рассмотрении споров о конституционности норм законов продолжает руководствоваться ошибочной правовой традицией, заложенной еще Конституционным судом республики в 1995-2009 годы, которую можно вкратце охарактеризовать формулой: «не конституционно то, что не предусмотрено Конституцией».
В данном конкретном случае правовая позиция Конституционной палаты выражается в том, что статус неприкосновенности экс-президента не предусмотрен в Конституции, следовательно, это противоречит Конституции.
Между тем складывается впечатление, что Конституционная палата понятия не имеет о концепции «живая конституция». Эта концепция, первоначально сложившаяся в американском конституционализме, утверждает, что содержание конституции является динамичным и развивается под влиянием социальных изменений. Идея «живой конституции» заключается в том, что современное состояние общества должно приниматься во внимание при толковании норм Конституции США, принятой в конце XVIII столетия.
В этой стране любые конституционные проблемы и споры разрешаются путем дачи соответствующего толкования Верховным судом, поэтому тамошняя Конституция действует с 1787 года и за это время в нее были внесены всего лишь 27 поправок (последняя поправка вступила в силу в 1992 году). Не следует забывать, что американская Конституция изначально была принята в эпоху рабовладельческого общества и в ней отсутствуют понятия «демократия», «правовое государство», «социальное государство».
К настоящему времени реально действующая Конституция США представляет собой синтез конституционного текста с целой серией судебных актов Верховного суда США, построенных в виде конституционных доктрин, придающих Основному закону (который трудно поддаётся формальным изменениям) гибкость и динамизм, необходимые для социальных манёвров в условиях меняющейся действительности. В сфере толкования Конституции Верховный суд США в меньшей степени, чем в других сферах законодательства, придерживается принципа прецедента: он неоднократно, если этого требовали обстоятельства, отказывался от сформулированных им же самим более ранних конституционных доктрин. В течение XX века он открыто пересмотрел около 150 таких доктрин, кроме того, много прецедентов были им изменены и уточнены с помощью практики «дифференцирования», когда старая конституционная доктрина не отвергалась, а корректировалась относительно нового состава конкретных жизненных фактов.
Концепцию «живой» конституции в настоящее время восприняли органы власти и конституционного контроля Германии, Франции и других стран Евросоюза, Европейским судом по правам человека, Канады, России и др.
Ведь Конституция государства – это не многотомная инструкция по сборке и эксплуатации технических механизмов, например самолетов, где прописаны каждый шаг и действия инженерно-технического и летного персонала. Она такой не бывает! Конституция – это совокупность правовых норм, всего лишь определяющих устройство государства и общества: высшие органы государства, порядок их формирования и функционирования, их взаимные отношения и компетенцию, а также основные права и обязанности граждан.
Для адаптации Конституции к реальной жизни государства и общества применяется механизм конкретизации, уточнения и реализации конституционных норм посредством принятия конституционных и обычных законов. Например, часть 2 статьи 69 Конституции Кыргызской Республики прямо предписывает, что статус экс-президента устанавливается законом.
Другой механизм конкретизации и уточнения конституционных норм - их толкование органами конституционного контроля (конституционный суд, конституционный совет и т.п.) Так, в России конституционные нормы конкретизируются, уточняются посредством принятия федеральных конституционных законов, а также путем толкования конституционных норм Конституционным судом, вследствие чего им уже два с половиной десятилетия удается преодолевать «необходимость» масштабных внесений поправок в Конституцию.
10 октября 2018 г. председатель Конституционного суда России В.Д. Зорькин опубликовал статью, посвященную 25-летию со дня принятия Конституции России. В статье Зорькина указан более простой механизм, который позволяет избегать любого рода изменений Конституции: «заложенный в конституционном тексте глубокий правовой смысл позволяет адаптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «живой Конституции». Председатель Конституционного суда России разъясняет: «Опора на эту доктрину дает возможность, не искажая сути правового смысла, заложенного в текст Конституции РФ, выявлять его актуальное значение в контексте современных социально-правовых реалий».
Так почему бы Конституционной палате не начать руководствоваться концепцией «живой конституции», которой давно руководствуются органы конституционного контроля цивилизованных государств Америки и Европы?! Это дало бы возможность избегать «правовых ловушек» в которые правовая система Кыргызстана зачастую попадает из-за необоснованных с правовой точки зрения решений Конституционной палаты.
Второе. Так, если следовать логике решения Конституционной палаты от 3 октября 2018 года, то ведь можно признавать противоречащими Конституции любые нормы действующих законов, например, закрепляющих статус иных должностных лиц государства – Президента, депутатов Жогорку Кенеша.
Дело в том, что наша Конституция предусматривает статус неприкосновенности только для судей, что закреплено в части 2 статьи 94. В Конституции нет нормы о неприкосновенности для Президента и депутатов Жогорку Кенеша – они закреплены в законах. Соответственно, исходя из логики Конституционной палаты, противоречат Конституции:
- статья 3 «Неприкосновенность Президента Кыргызской Республики» Закона «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики»;
- и части 2, 3 статьи 24 Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», нормы которых закрепили неприкосновенность депутата. Между прочим, необходимо отметить, что Конституция не предусматривает принятие Закона о статусе депутата Жогорку Кенеша – в отличие от экс-президента, статус которого согласно Конституции устанавливается законом (часть 2 статьи 69).
Стоит только кому-нибудь обратиться в Конституционную палату с ходатайством о признании вышеуказанных норм законов не соответствующими Конституции, как Конституционной палате придется признавать их также противоречащими Конституции по аналогии со статусом неприкосновенности экс-президента.
Третье. Между тем с правовой точки зрения статус неприкосновенности экс-президента не противоречит принципу равноправия граждан перед законом и судом. Необходимо иметь в виду, что закрепляя принцип равенства граждан перед законом и судом, Конституция Кыргызской Республики одновременно содержит нормы (правовые иммунитеты), предусматривающие исключения из этого правила - относительно ответственности Президента (часть 1 статьи 67), относительно ответственности депутатов Жогорку Кенеша (часть 1 статьи 72) и неприкосновенности судей (часть 2 статьи 94).
Очевидно, что правовые иммунитеты - не единственные изъятия из принципа равноправия, поскольку в качестве таких изъятий из общего правила могут рассматриваться также льготы и привилегии, предусмотренные Конституцией: например, право на бесплатное предоставление жилища малоимущим (часть 4 статьи 46); право на бесплатное медицинское обслуживание, а также медицинское обслуживание на льготных условиях (часть 3 статьи 47).
Таким образом, правовые иммунитеты как исключения из общих правил предусмотрены самой Конституцией. Эти правовые иммунитеты, во-первых, имеют публично-правовой характер и служат публичным интересам, являются гарантиями осуществления общественно полезных государственных функций, профессиональной деятельности в интересах всех членов общества, а во вторых, направлены на защиту прав социально незащищенных категорий граждан, и потому не могут рассматриваться как противоречащие принципу равенства граждан перед законом.
По существу, такую позицию подтверждает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П «О проверке конституционности положений ч.ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конституционный Суд пришел к выводу о том, что положения статьи 98 Конституции Российской Федерации, закрепляющей неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, действительно являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве граждан перед законом и судом, но это обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.
Таким образом, рассматривая аналогичные споры по одному и тому же предмету, а именно – конституционности закрепления в законе неприкосновенность депутатов парламента России и закрепление в законе неприкосновенность экс-президента Кыргызстана, соответственно Конституционный суд России и Конституционная палата Кыргызстана пришли к разным итоговым результатам.
Учитывая, что качественный уровень судей Конституционного суда России все же на все «200 процентов» выше качественного уровня наших судей, следует полагать, что наделение экс-президентов Кыргызстана статусом неприкосновенности не нарушает норму части 3 статьи 16 Конституции о равноправии граждан.
Четвертое. Решение Конституционной палаты от 3 октября 2018 года и принятый Жогорку Кенешем 13 декабря 2018г года в первом чтении проект Закона, инициированный депутатами Жогорку Кенеша, подкладывают «мину» под действующего Президента С.Жээнбекова.
В соответствии с нормами статьи 51 конституционного Закона «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики» решение является окончательным и обжалованию не подлежит, вступает в силу с момента оглашения, то есть с 3 октября. И с этого же дня, согласно норме части 9 статьи 97 Конституции отменяется действие статьи 12 «Неприкосновенность экс-президента» Закона «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики».
Закон, который может быть принят Жогорку Кенешем, не будет иметь обратную силу - в соответствии с нормой части 5 статьи 6 Конституции, которая гласит: «Закон или иной нормативный правовой акт, устанавливающий новые обязанности либо отягчающий ответственность обратную силу не имеет».
Следовательно, решения об отмене статуса неприкосновенности экс-президента начнут действовать с будущего экс-президента, каковым с 24 ноября 2023 года станет действующий Президент С.Жээнбеков. Между тем, в настоящее время глава государства инициировал и возглавил непримиримую борьбу с организованной преступностью и коррупцией и соответственно наживает многочисленных и могущественных врагов из числа «политической и экономической элиты» Кыргызстана. Так что последствия в будущем могут быть непредсказуемыми.
В Кыргызстане в ходе однобоких дискуссий по вопросу лишения неприкосновенности с экс-президентов высказываются мнения, что не следует предусматривать неприкосновенность Президента, прекратившего свои полномочия (экс-президента) в отношении действий (деяний), совершенных (если они действительно были совершены) им в период исполнения президентских полномочий. С этим нельзя согласиться.
Учитывая низкий уровень политической и правовой культуры кыргызского общества, это открыло бы возможность для сведения политических и личных счетов с бывшими руководителями государства, что уже неоднократно бывало в истории Кыргызстана. Последствиями этого стало бы формирование страха каждого последующего Президента перед активной политической деятельностью и надлежащего исполнения своих конституционных функций и полномочий: отказ от проведения политических и социально-экономических реформ, отказ от борьбы с организованной преступностью и противодействия коррупции и т.п. То есть, глава государства поневоле будет «работать» как «Мальчиш-Кибальчиш»: «только бы ночь простоять да день продержаться».
Тем более опасно отказываться от неприкосновенности экс-президентов в условиях, когда у нас нет еще полных гарантий судейской независимости, отсутствия политических влияний на правоохранительные и судебные органы.
И на вопрос, поставленный в заглавии статьи, предлагается поставить запятую после слова «оставить»: «Статус неприкосновенности для экс-президентов: оставить, нельзя лишить».
Иное будет означать принесение государственной стабильности в угоду юридическому догматизму.
Комментарии