Для обычных кыргызстанцев, а также экспертов и властей сегодня является актуальным вопрос: должно ли государство брать на себя исполнение широкого круга вопросов или же часть своих полномочий передавать в негосударственный сектор? Каким должно быть государство - патерналистским или основываться на партнерстве со своим обществом, чтобы сделать страну сильной, успешной и комфортной для проживания? В данной статье мы попытаемся рассмотреть этот вопрос с позиции построения сервисной модели государства, которая активно применяется в государственном строительстве ряда стран.
В Кыргызстане еще не завершен процесс государственно-политического строительства. По складывающейся традиции, государство в целом занимает патерналистскую позицию, удерживая пока у себя достаточно широкий круг функций, в том числе и тех, которые рядом отечественных и зарубежных экспертов считаются излишними. У власти не наблюдается явной потребности в построении долгосрочной действенной модели государственного развития.
Сами же отечественные экспертные и ученые сообщества не готовы взять на себя ответственность по проектированию такой эффективной и действенной модели. Складывающаяся ситуация приводит к малоэффективным и неконтролируемым расходам из бюджета не по назначению, сохранятся масштабные коррупционные издержки, присутствует избирательность по преследованию государственных служащих, нанесших ущерб стране.
Нынешний концепт (теория) кыргызской государственной власти, если и присутствует описательно в программных документах, то является в большей степени декларативным, эклектичным и несистемным. Основными движущими силами для власти является традиционное и советское наследие, а также некоторые новшества, заимствованные у более развитых стран.
К сожалению, менее всего используются достижения отечественной научной мысли и собственного позитивного опыта. Из огромного количества магистерских, кандидатских и докторских работ, лишь небольшое число проектов и рекомендаций применяется на практике. Хотя проблемы и научные разработки в сфере государственного строительства во множестве развитых стран учитываются при принятии решений.
Пока еще не имея собственной политологической школы, которая бы обслуживала интересы государства, Кыргызстану приходится ориентироваться на те концепции, которые разрабатываются современной (в большей степени западной) политологической мыслью, адаптируя или перерабатывая их под реалии Кыргызстана, при использовании международных указаний и помощи. Можно признать, что такой подход в настоящее время ряду экспертов представляется выходом из «транзитного» государствообразующего состояния, в случае системной и непрерывной деятельности.
Как отмечается, «одной из наиболее популярных и весьма активно развивающихся в настоящее время теорий стала концепция модернизации государственно-правовой организации, основанной на идее сервисного публичного управления, осуществляемого как государственными органами и структурами, так и местным самоуправлением» (см.: Я. Коженко, А. Мамычев: Сервисное государство: теории и практики реализации). В этой связи, ориентируясь на мировой опыт, можно предположить, что одной из важнейших задач демократического государства (как со стороны власти, так и со стороны заинтересованных представителей гражданского общества) является построение и развитие эффективной модели сервисного государства Кыргызстана.
В данной статье мы попытаемся охарактеризовать, что такое «сервисное государство», опишем основные характеристики «сервисной модели», какие наша страна предпринимает попытки в построении сервисного государства.
Что такое сервисное государство? В общем представлении, под сервисным государством мы будем понимать особую политическую форму организации публичной власти, располагающую специальным аппаратом управления, направленным на оказание государственных (и муниципальных) публичных услуг гражданам (потребителям), а также систему социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод.
Некоторые российские и отечественные эксперты полагают, что взаимодействие государственных органов и обратившегося субъекта можно считать государственной услугой. По этой логике получается, что инициатором организации множества государственных учреждений является активность граждан.
Как мы можем видеть, природа сервисного государства построена на принципе эффективных, адекватных, своевременных и мобильных коммуникаций.
Чем быстрее и точнее гражданин формулирует свой запрос перед государством, чем быстрее и качественней на него реагируют компетентные органы, тем более действенней становится система взаимодействий. Потому, согласно этой концепции, смысл и назначение государства заключается в служении человеку (гражданину, потребителю). В этой связи, все действия государственных органов, связанные с интересами общества, должны быть прозрачными и ориентированными на удовлетворение нужд каждого потребителя услуг.
В этой связи целесообразно представить некоторые характеристики сервисной модели государства:
Участие каждого в качестве субъекта во взаимодействии с государственным органом. Это означает, что любой гражданин может влиять на определение количества и содержания государственных и муниципальных услуг. Граждане сами решают, формируют запрос государственным органами в чем они нуждаются. Они же участвуют в формировании стандартов предоставления услуг и контроле при их предоставлении.
Основная задача органа власти – удовлетворять своими услугами потребности индивидов и общества. Государственные функции имеют ценность не для достижения частных интересов власти, а как инструмент удовлетворения потребностей населения.
Важнейшим показателем эффективности и результативности «сервисной» организации управления выступает удовлетворенность самих потребителей деятельностью государственных органов.
Отсюда государство занимает такую позицию, где оно не довлеет над гражданами, признавая свою роль и место в «сервисной» организации.
Граждане сами определяют с учетом своих потребностей стандарты качества услуг, «запуская» процесс их предоставления и регулируя его за счет имеющейся оценки своей удовлетворенности.
Публичные услуги, обретая ясные очертания при их оказании, демонополизируются и передаются негосударственным организациям вместе с полномочиями и ресурсами на исполнение в аутсорсинг.
Сервисный подход к сущности современного государства связан с такими направлениями оптимизации властно-правовой деятельности, как развитие сетевых форм управленческого взаимодействия, формирование «электронного правительства», многофункциональных центров обслуживания населения, новейших и адекватных месту их предоставления коммуникативных технологий контроля и планирования, развитие услуг, оказываемых посредством интернета.
Помимо этого, предполагается формирование многосторонних связей, позволяющих гражданам активно участвовать во взаимодействии с органами власти. Существенным плюсом сервисной модели является стандартизация процессов и процедур взаимодействия с населением как на государственном, так и на местном уровнях, что стимулирует улучшение их деятельности.
Это значит, что государственные и муниципальные органы со временем будут одинаково хорошо взаимодействовать с населением. Важная роль отводится гражданскому обществу, за счет которого, в частности, зависит скорость положительных преобразований деятельности полномочных органов власти. На наш взгляд, показателем развития гражданственности и гражданского общества является осознание себя в качестве субъекта, где исполнительная власть является не более чем реализатором обращений населения.
Этот сложный процесс формирования гражданской активности является одним из качественных показателей развития сервисной модели. В этом формате взаимодействия население должно требовать от государства и местных органов власти оказания услуг и исполнения функций на высоком уровне, а в случае несоответствия крайне важны обращения в соответствующие инстанции (в том числе и судебные). Ведь за счет массового роста обращений, власть будет стремиться, в соответствие с регламентом и нормами, улучшать свою деятельность.
Последние годы в нашей стране среди экспертов и лиц, принимающих решения, заговорили о построении действенной модели сервисного государства. В программных документах стало декларироваться построение сервисной модели государства. В НСУР на период 2013-2017 годов в число ключевых задач входит «создание компактного и профессионального государственного аппарата, способного эффективно исполнять функции государства, ориентированного на предоставление качественных услуг населению».
Решение этой задачи как раз связывается с построением «сервисного государства». (см.: Оптимизация системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Кыргызской Республике. Теория и практика. Под ред. Момуналиева Н.).
В Национальной стратегии развития до 2040 года утверждается, что принципом развития государственного управления в цифровую эпоху становится переход к открытой сервисной модели, основная роль которой заключается в разработке и обеспечении прозрачных правил игры, равенства и безопасности для всех участников, поддержании критически важной инфраструктуры и постепенной передаче функций непосредственного оказания услуг общественным и частным организациям.
Однако, ни в одном из официальных политико-правовых актов не имеется внятной характеристики и определения, что входит в содержание понятия такой модели (в том числе его сущностные и отличительные признаки, особенности устройства и функционирования, а также этапы его построения).
В процессе оптимизации системы предоставления государственных и муниципальных услуг, начатого в 2011 году и длящегося по настоящее время, было достигнуто определенное продвижение в направлении модернизации системы предоставления государственных услуг, ориентированных на становление «сервисного государства». Преобразования носили социально-ориентированный характер. Основная их задача заключалась в повышении качества и доступности государственных и муниципальных услуг, выравнивание прав различных групп населения на получение услуг независимо от места получения.
Процесс сопровождался формированием Единого реестра государственных услуг, Базового и дополнительных реестров муниципальных услуг. Был запланирован поэтапный перевод части услуг в электронный формат. В 2018 году начал формироваться Реестр функций государственных органов, на основании которого активизировался процесс рациональной оптимизации системы государственной власти. В дальнейшем эта работа позволит государственным органам избавляться от излишних функций, что даст возможность результативнее вкладывать бюджетные средства в систему функционирования государственных органов.
На практике реформы по оптимизации системы предоставления государственных услуг позволили улучшить качество их предоставления. Одним из примеров может служить ликвидация паспортных столов, деятельность которых причиняла гражданам большой дискомфорт. На смену им были открыты Центры обслуживания населения.
Если 10 лет назад процедура получения общегражданского паспорта была крайне коррумпированной и неясной для обычного потребителя, где порой не было четких сроков получения документа, то уже сегодня потребитель может получить свой паспорт в стандартном порядке за 18 дней, а при ускоренных сроках за 3 часа (при условии соблюдения всех процедур). Конечно же, в регионах деятельность ЦОНов не так развита, как в крупных городах, однако работа в этом направлении ведется.
Использование интернет-порталов по предоставлению государственных услуг позволило потребителю, не обращаясь непосредственно к представителю государственного органа, получать информацию об услуге через порталы электронных услуг (https://gosuslugi.tazakoom.kg/ или https://portal.tazakoom.kg/), а также на сайте органа, предоставляющего услугу, активно применяя возможности интернета государственными органами, позволяя им более адекватно реагировать на запросы и жалобы населения.
На сегодняшний день у многих государственных и муниципальных органов есть странички в социальных сетях (как правило в социальных сетях Facebook и Instagram), которые при взаимодействии с населением лучше себя зарекомендовывают, чем официальные веб-сайты. Безусловно, работа по переходу к электронной системе предоставления услуг требует еще огромной работы, но начало в этом направлении уже положено.
Кыргызстан активно предпринимает действия по внедрению открытого правительства. В прошлом году Кыргызстан присоединился к Партнерству «Открытое Правительство» (OGP). Тем самым наша страна стала первой в Центральной Азии, которая вошла в OGP. Партнерство «Открытое правительство» представляет собой международную платформу, объединяющую 74 государства и 15 региональных правительств.
По своему назначению OGP - это многосторонняя инициатива, направленная на реализацию обязательств правительств по обеспечению прозрачности, расширению прав и возможностей граждан, борьбе с коррупцией и использованию новых технологий для усиления управления. Партнерство стремится поддерживать как власть, так и гражданское общество.
В 2018 году Кыргызстан разработал двухлетний Национальный план действий по построению «Открытого правительства» в стране. В течение двух лет перед Кыргызстаном стоит задача реализовать 18 инициатив в рамках членства в Партнерстве. И прежде всего, работа должна проводиться по борьбе с коррупцией. Таким образом система открытого правительства делает власть более подотчетной и коммуникабельной во взаимодействии с гражданами. Согласно исследованию, опубликованному летом прошлого года департаментом по экономическим и социальным вопросам ООН, по развитию электронного правительства Кыргызстан поднялся на 91-е место из 193 стран ООН.
Обобщая сказанное, в результате проводимых реформ доверие населения к деятельности государственных органов, согласно статистическим данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, стало возрастать. Если в 2012 г. из 100 баллов уровень не превышал в целом 1,8, в 2013 – минус 2,1, то уже в 2015 году показатель вырос до 18,5 баллов. А в первом полугодии 2018 года - 27,4 балла. Сегодня наибольшим уровнем доверия пользуются Государственный комитет по информационным технологиям и связи (45,8 балла), Госагентство по молодежи физкультуре и спорту (44,9 балла), а наименьшим Государственная служба исполнения наказаний (8,4 балла) и Государственная таможенная служба (7,9 баллов).
Тем не менее, до сих пор не было сложено представления о том, какая модель сервисного государства в конечном итоге должна получиться. Отсутствие концепции перехода Кыргызстана к сервисной модели управления может делать реформы менее системными с множеством рисков неэффективных затрат и усилий на их реализацию.
С нашей точки зрения, в ближайшей перспективе для более системной и комплексной работы в направлении развития сервисной модели Кыргызстану рекомендуется принять Концепцию развития сервисного государства, когда будут интегрированы в единое целое все реформы, касающиеся предоставления государственных и муниципальных услуг, формирования общего представления для определения функций государственных и муниципальных органов, а также их передачи в аутсорсинг.
Развитие системы электронного правительства позволит активизировать гражданское общество, снижать время взаимодействия с государственными органами в процессе получения услуг и уменьшать расходы и время на их предоставления. Таким образом, улучшение деятельности государства за счет подобных преобразований будет способствовать более качественному развитию различных секторов деятельности государства.
Комментарии