Сегодня в разных странах мира идут дискуссии в отношение того, каковая роль государства и частного сектора в обеспечении населения теми или иными благами. Одни страны считают, что государство должно напрямую исполнять широкий набор функций, начиная от обеспечения правопорядка и заканчивая уборкой помещений. Другие же полагают, что источником сильного государства является избавление от излишних для него функций, в том числе и обеспечения правопорядка (как например в Германии).
О приоритетности реформирования системы исполнения государственных функций говорится почти на всем протяжении обретения независимости Кыргызстана. Однако совсем недавно стало возможным начать делать уверенные шаги в этом направлении.
Реформирование системы государственных функций в Кыргызстане является логическим продолжением преобразований системы предоставления государственных услуг. После того, как была проделана огромная работа по формированию Единого Реестра государственных услуг, подготовки административных регламентов, перевода некоторых услуг в электронный формат, острее встала проблема определения функций, которые должны выполнять государственные органы в рамках своих полномочий.
Дублирование имеющихся действий, за счет которых государственная машина оставалась громоздкой с излишним штатом сотрудников в министерствах и агентствах, выполнение несвойственных обязанностей, не ориентированность государственных органов на граждан, служили одними из основных тормозов в развитии государственной системы и недоверия со стороны населения к власти. В Концепции административно-территориальной реформы Кыргызской Республики, также были выделены следующие проблемы:
- концентрация функций и полномочий органов управления исполнительной власти - либо исключительно в Правительстве и центральных госорганах, либо на низовом уровне - в ОМСУ;
- смешение функций политики и хозяйствования, когда отдельные государственные органы не реализуют в полной мере функции разработки политики, стратегического видения в соответствующих отраслях, вследствие преимущественного исполнения хозяйствующих функций, что не всегда оправданно и свойственно их функциональной принадлежности;
- функциональная и ресурсная слабость ОМСУ как по выполнению вопросов местного значения, так и делегированных государственных полномочий.
Важнейшим шагом по реформированию системы государственных функций стала попытка переосмысления модели государственного управления. Как следствие напряженной работы возникла типология функций, которая рассортировала их по следующим «полочкам»:
- функции разработки отраслевой политики,
- функции контроля,
- функции надзора,
- функции регулирования и проч.
После подобной классификации стало возможно формирование Реестра государственных функций, который впоследствии способствовал изъятию у части государственных органов тех действий, которые им не свойственны. Теперь перед государственными органами появлялась возможность видеть и исполнять только те функции, которые будут в последующем присутствовать в Реестре. Вместе с тем становилось очевидным, что некоторые функций полностью или частично, государственные органы могут делегировать частным организациям на аутсорсинг.
В международной практике, под аутсорсингом обычно понимают передачу организацией, на основании договора, определённых видов или функций производственной предпринимательской деятельности другой компании, действующей в нужной области (источник: Википедия). Кыргызские эксперты, участвующие в настоящей реформе, дают следующее определение: аутсорсинг - есть исполнение на постоянной основе функции государства частной организацией (НКО, а также коммерческой компанией) или бизнес сообществу (источник: www.undp.org).
В зарубежной практике, привлечение негосударственных организаций для выполнения отдельных процессов получает импульс в 80-90х годах. Так в США были предложены рекомендации по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов и переходу к «новому государственному менеджменту». (источник: http://www.imi-samara.ru). И уже в 1990-х использование технологии аутсорсинга получает большую поддержку и распространение среди развитых стран (источник: Административная реформа в Российской Федерации. Сборник статей. М., 2007).
На сегодняшний день лидерами в развитии аутсорсинга государственных функций с уверенностью можно назвать США, Канаду, Австралию, Великобританию, Швецию, Данию, Сингапур и так далее. Как показывает международная практика, некоторые функции, переданные на аутсорсинг, способствуют преобразованию самой государственной системы. Власть «поворачивается лицом» к потребителю; она способна более своевременно и результативно реагировать на возникающие потребности.
В 2003 году компания Accenture опубликовала исследование мировой практики аутсорсинга в государственном секторе. В рамках данного исследования были изучены тенденции и специфика аутсорсинга среди 23 стран. Как следствие были выделены следующие тенденции:
- расширение практики аутсорсинга среди государственных органов;
- сокращение затрат и увеличение качества исполнения функций;
- развитие аутсорсинга в двух направлениях: трансформационном, (где аутсорсинг используется повсеместно, даже при больших издержках), и эффектном, (то есть там, где издержки у частных организаций ниже, чего в государственном секторе (источник: Административная реформа в Российской Федерации).
Вместе с тем, в международной практике имеются и негативный опыт аутсорсинга. Так распространены случаи, когда государственные органы раньше времени расторгали контракт с провайдерами из-за плохого качества исполнения функций и не достижения поставленных целей. Присутствуют также следующие недостатки:
- незащищенность перед коррупционными сговорами между участниками конкурса и чиновниками;
- снижение цен на закупку товаров, которые служат одним из важнейших критериев, что может приводить к снижению качества исполнения функций;
- процедурные нарушения что часто приводит к покупке продукции по более высоким ценам, по сравнению со средними сложившимися ценами, при высоких затратах на проведение конкурса;
- размывание государственной власти (фронтолиз).
Наша страна прибегает к аутсорсингу достаточно давно. Так, например, функция видов таможенного дела в части таможенного представителя (брокера), была передана на исполнение частным организациям еще в 90-х годах прошлого века. Государство не могло настолько качественно предоставлять данные обязательства чем частные организации. Впоследствии, качество исполнения данной части функции в частных организациях улучшалось за счет роста здоровой конкуренции. Тем не менее, до настоящего времени, как таковой модели политики аутсорсинга функций у государства не было.
После смены власти в 2010 году, государство начинает ориентироваться на более тесное взаимодействие с негосударственным сектором. Широко распространяется представление о том, что государство должно строить сервисную модель своего функционирования (где государство существует для человека, а не наоборот). Тем не менее неразграниченными остаются функции государственных органов и ОМСУ. Начиная с 2011 года, активно развивается инструмент государственного частного партнерства (ГЧП).
За счет использования инструментов ГЧП, власть видит возможность в решении потребности финансирования общественной инфраструктуры: дорог, энергетической отрасли, здравоохранения, образования и так далее. По информации Минфина КР, недостаточность текущих объемов финансирования инфраструктуры за счет внешних и внутренних источников, приводит к необходимости привлечения частных инвестиций. Правительство видит необходимость привлечения частных инвестиций через реализацию проектов ГЧП. Уже в 2015 году заговорили об использовании инструмента ГЧП в здравоохранении. Несмотря на предпринимаемые действия, на сегодняшний день в Кыргызстане успешно реализуется лишь 1 проект в рамках государственного частного партнерства – предоставление услуг гемодиализа.
Другим инструментом аутсорсинга, который рассматривается в нашей стране – это государственные закупки. Несмотря на то, что развитие системы государственных закупок является положительной практикой, по мнению экспертов, без должного контроля могут возникнуть некоторые проблемы. В условиях применения государственных закупок может наблюдаться снижение конкуренции и ухудшение качества предоставляемых услуг. Помимо этого, централизация закупок увеличивает сроки решения тех или иных задач, что способствует срыву государственных и муниципальных закупок.
На сегодняшний день известно, что некоторые государственные органы такие функции, как аудиторская проверка передают частным организациям через государственные закупки. Согласно проведенному исследованию «Оценка законодательства о государственных закупках Кыргызской Республики», наша страна набрала 65,9% из 100% в рейтинге прозрачных государственных закупок и заняла 5-ю позицию в рейтинге, где участвовало еще 6 стран постсоветского пространства: Украина, Грузия, Молдова, Беларусь, Армения, Азербайджан. (источник: https://www.akchabar.kg).
В 2013 году Национальный институт стратегических исследований публикует Методику формирования систематизированного реестра функций государственных органов, где рассматривается необходимость формирования реестра функций, которые должны выполняться непосредственно исполнительными органами, а также функций, которые могут быть переданы в частный сектор на аутсорсинг Основной вопрос, который стает в это время – это отсутствие нормативной правовой базы под аутсорсинг. Так как практика аутсорсинга является новой, то возникают некоторые сложности в передачи части функций частному сектору. В борьбе с неэффективностью Министерство транспорта и дорог, в декабре 2017 года на уровне правительства рассматривает вопрос передачи исполнения всегабаритного контроля на аутсорсинг. Далее Министерство экономики предлагает наделить правом проведения выездных налоговых проверок аудиторские организации.
Начиная с 2018 году активность передачи функций на аутсорсинг повышается. В октябре планируют передать полномочия генеральной дирекций Свободных экономических зон на аутсорсинг. Социальный фонд начинает закупать услуги контактного центра, а Министерство экономики рассматривает возможность передачи плановых налоговых проверок на аутсорсинг аудиторским компаниям КР.
На сегодняшний день, после разработки Единого систематизированного реестра государственных функций, встает следующий вопрос – каким образом эти функции могут на систематической основе передаваться частному сектору? Безусловно, имеется необходимость в передачи не всех функций на аутсорсинг. Для того, чтобы это определить нашими экспертами была разработана методика передачи функций государственных органов КР на аутсорсинг, которая сегодня проходит апробацию (источник: http://mineconom.gov.kg). Данная методика позволит отделить те функции (или их часть), которые могут быть переданы негосударственным организациям. При этом естественно следует посмотреть, что на данный момент было сделано.
Как отмечалось выше, в настоящее время государственной политики или модели аутсорсинга не сложилось. Однако имеется практика использования отдельными министерствами передачи части их функций негосударственным организациям. В частности, можно отметить передачу в частный сектор предоставление услуг гемодиализа, обучение детей и молодежи разным видам спорта, организация питания в государственных учебных заведениях (школах), проведение различных экспертиз (правовой, экологической, гендерной и проч.), организация и проведение общереспубликанского тестирования, услуги информационных киосков, передача частным организациям ведения охотничьих и лесных хозяйств, повышение квалификации и переквалификация государственных служащих и так далее.
Обобщая накопившейся опыт, в сфере развития аутсорсинга, можно выделить следующие возможности:
1. Государству остается ответственность за исполняемостью функций, которые были переданы на аутсорсинг. Эта практика позволяет контролировать деятельность частных организаций, выбирать те, которые имеют наиболее интересные предложения, стимулируя тем самым через конкуренцию уровень предоставляемых ими возможностей или услуг.
2. Снятие с государственных органов несвойственных им обязанностей. Сегодня имеется ряд функций, которые в масштабах страны привлекают большие человеческие и иные ресурсы для их поддержания на государственном балансе. Сюда можно отнести: ИТ сферу техподдержки, предоставление питания в некоторых государственных учреждениях, экспертизу и услуги экспертов, некоторые медицинские и социальные и иные услуги. За счет передачи данных деятельностей государства на аутсорсинг освобождаются ресурсы, которые можно использовать для решения иных тактических и стратегических задач. Что в свою очередь повышает качество оставшихся функций и как следствие способствует повышению доверия со стороны населения.
Однако аутсорсинг может нести в себе и проблемы, которые выражаются в следующих симптомах:
1. Неготовность частного сектора исполнять те или иные функции. Наблюдается незрелость рынка к принятию на исполнение некоторых функций. Эта неготовность в первую очередь может быть связана с инфраструктурной неподготовленностью, несоответствующим кадровым потенциалом организаций, дороговизной предоставления самих услуг и прочее. В отношение этого вопроса, мнения экспертов разнятся: одни считают, что необходимо стимулировать рынок, готовить его к принятию функций на исполнение. Другие же полагают, что спрос должен порождать предложение, и если негосударственные организации не готовы принимать функции на исполнение, то государственные органы не должны вмешиваться в эту ситуацию.
2. Проблемы контроля функций, переданных в исполнение частным организациям. Как показывают результаты некоторых исследований, контролирующие органы не всегда результативно осуществляют свои обязанности. Зачастую использование ресурсов, выделенных на исполнение функции не отслеживаются, некоторые государственные органы удовлетворяются формальными отчетами.
3. Существует ситуация, где некоторые государственные структуры препятствуют передачи функций на аутсорсинг. Это может быть связано с частными интересами, неверием представителей государственных органов, что негосударственные организации справятся с исполнением функций лучше, чем они. Имеются и другие причины.
4. Результаты исполнения функций в аутсорсинге, могут не признаваться некоторыми государственными органами. Например, справки, выданные информационными киосками, не принимаются государственными органами, ввиду отсутствия на них гербовой печати.
Вместе с этим можно охарактеризовать плюсы, которые несет в себе практика аутсорсинга:
1. Некоммерческие организации обладают более широкими ресурсами и возможностями. Они могут привлекать на исполнение дополнительные ресурсы, в которых государственные органы ограничены.
2. Сотрудничество государства и частных организаций стимулирует последних к развитию.
3. Передача функций на аутсорсинг частично снимает проблему коррупционных издержек и конфликта интересов.
4. За счет привлечения частных компаний, заинтересованность начинают проявлять иностранные и международные организации. Примером может служить поддержка международными организациями попыток государства построения сервисной модели государства. С другой стороны, иностранные компании наравне с отечественными участвуют в конкурсе по передачи на исполнение тех или иных функций (например, одна казахская компания привлекается для проведения аккредитации программ учебных заведений).
Вместе с тем, стоит отметить и минусы, которые несет в себе практика аутсорсинга:
1. Зависимость частных организаций от тендеров, которые зачастую проводятся ежегодно. Такая практика создает им неудобства, вследствие чего компании имеют риски быть не поддержаны в следующем году. В результате они могут не стремиться вкладываться в развитие своих организаций.
2. Государственные функции, переданные на аутсорсинг, за счет улучшения условий предоставления услуг потребителям, со временем могут иметь более высокую оплату, чем если бы эту функцию исполняли государственные органы сами. Такая ситуация может порождать недоверие и недовольство со стороны части населения.
3. Сохраняются риски коррупционных проявлений, когда чиновники могут вступить в сговор с определенными компаниями, готовя специально под их параметры тендерные условия.
В заключении хотелось бы отметить, что опыт реформ в сфере государственного сектора, демонстрирует то, что копирование зарубежных моделей является не лучшей практикой, которая на этапе становления политики может затормозить или даже свернуть перспективные реформы. Безусловно, необходимо учитывать зарубежный опыт, особенно проблемы, с которыми сталкивались другие страны. Но сама по себе государственная политика в развитие аутсорсинга должна быть (и по факту она таковой и является) уникальной. Учет собственных факторов, а не тех возможностей и проблем, которые существовали в зарубежной практике или их моделях, сделает реформы более эффективными и результативными. А в этом страна сегодня остро нуждается.
Фото сайта Государственной регистрационной службы КР.
Комментарии