Парадоксы реформы прокуратуры
Взгляды на место и значение прокуратуры в жизни нашего государства сложные и неоднозначные. С одной стороны, и власти и общество хотят, чтобы прокуратура выдавала «на-гора качественную продукцию» – обеспечивала надлежащий надзор за исполнением законов и гарантировала бы строжайшую законность. С другой стороны, мало кто хочет (ни законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, ни само общество), чтобы прокуратура была сильным и влиятельным государственным институтом.
И потому весь парадокс реформирования прокуратуры за последние два десятилетия заключается в том, что прокуратура перестала быть авторитетной структурой. Пройденный опыт реформ свидетельствует о том, что разрушать старое - значительно легче, чем создавать новое. Функции прокуратуры сузили до предела. Прокуратуру шельмуют и дискредитируют. Не хлеб и зрелища ставятся в центр внимания общества, а действия судей и прокуроров. Они и есть зрелище. Их делают виновными во всех бедах общества.
За 27 лет независимости Кыргызстана из 14 Генеральных прокуроров только 8 были выходцами из прокурорской системы (Ч.Баекова - после окончания юрфака КГУ ее трудовая биография началась в органах прокуратуры, Ч.Абышкаев, А.Бекназаров, К.Конгантиев, Э.Сатыбалдиев, Н.Турсункулов, Б.Ибраев и ныне действующий О.Джамшитов). При этом необходимо отметить, что практика назначения на должность Генерального прокурора посторонних лиц полностью себя дискредитировала и показала вредность для развития системы –об этом свидетельствуют результаты реформ.
Анализ происходящего с прокуратурой свидетельствует о том, что ее постепенно умышленно ослабляют. Почему? Какова цель этого?
Чтобы понять тенденцию государства во взглядах на роль и место прокуратуры в жизни общества, остановлюсь на одном конкретном примере реформирования, нанесшем большой вред правоохранительной деятельности. А выводы каждый может сделать сам.
Кто должен координировать борьбу с преступностью: Премьер-министр или Генеральный прокурор?
Существующие проблемы с обеспечением законности в странетребуют совершенствования прокурорского надзора. Сегодня необходимы более эффективные меры по преодолению недостатков в работе прокуратуры и других правоохранительных органов, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления сфере обеспечения законности, причем при активной поддержке самих граждан и их общественных объединений.
При этом важное значение для укрепления законности и повышения эффективности борьбы с преступностью имеет восстановление функции прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Необходимо отметить, что передача функции по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Премьер-министру КР и главам местных государственных администраций, осуществленное Указом Президента К.Бакиева от 22 марта 2007 г. № 104, не только не оправдала себя, но и превратилась в источник развала правоохранительной системы.
За все эти годы Правительство (не говоря уже о главах районных государственных администраций (акимах), представителях Правительства в областях и мэрах городов), занятое своими непосредственными функциями по обеспечению выживаемости экономики и социальной сферы, так и не смогло организовать систематическую деятельность координационного совещания правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Потому что на самом деле координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это чужеродная функция для Премьер-министра, а тем более для акимов и мэров.
При этом необходимо иметь в виду и следующее немаловажное обстоятельство – согласно действующей Конституции Кыргызской Республики Правительство формируется на основе коалиционного соглашения парламентских партий, политические цели которых нередко не совпадают и, как правило, вопросы борьбы с преступностью в коалиционных правительствах зачастую превращаются в предмет торга между фракциями коалиционного большинства, чему мы становились свидетелями в 2011-2013 годы.
Например, кадры борцов с преступностью в правоохранительных органов могут не устраивать одни партии, входящие в коалицию; решение кадровых вопросов в правоохранительных органах оказываются «в руках» разных фракций, входящих в коалицию; Жогорку Кенеш нередко начинает под видом контроля исполнения законов вмешиваться в деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.п. Все это приводит к снижению эффективности борьбы с преступностью, к политизации существующих проблем.
Сегодня координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в регионах оставляет удручающее впечатление. Хорошо известно, как подбираются кадры на должности глав местных государственных администраций (акимов), представителей Правительства в областях, мэров городов. Нередко на эти должности в районах, городах назначаются (избираются) кадры, никогда не работавшие в государственных органах, не имеющие понятия о праве, законе, правоохранительной деятельности и оперативной работе. Как отмечал общественный деятель и экс-губернатор области Кемель Ашыралиев: «Продававшие на базаре носки стали губернаторами, продававшие самсы стали мэрами».
Соответственно как такие руководители в регионах могут координировать деятельность органов прокуратуры, национальной безопасности, органов внутренних дел по борьбе с преступностью?
Удивительно, но это факт: в соответствии со статьей 104 Конституции Кыргызской Республики прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Однако поднадзорным прокуратуре должностным лицам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления власть поручила координировать деятельность органов прокуратуры и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью!?
В итоге в последние 10 лет координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, эффективность взаимодействия между правоохранительными органами по борьбе с преступностью многократно снизилась, имеют место «перманентные войны» между ними, что, несомненно, сказалось и на ослаблении борьбы с преступностью.
Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – специфическая функция.
К основным формам такой координации относятся:
1) совместная разработка предложений к проектам программ борьбы с преступностью - как в целом, так и с отдельными видами преступлений, например, с коррупцией;
2) проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью;
3) оперативный обмен текущей информацией по вопросам борьбы с преступностью;
4) создание следственно-оперативных групп для расследования тяжких и особо тяжких преступлений;
5) проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;
6) взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций, привлечение представителей правоохранительных органов к участию в учебе кадров по планам соответствующих органов;
7) оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
8) издание совместных приказов, указаний по вопросам координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
9) разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
При этом необходимо отметить, что эта функция по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью тесно связана с основными направлениями деятельности прокуратуры: надзором за исполнением законов, осуществлением надзора за оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и следствием.
То есть, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это на самом деле функция правоохранительного органа – Генеральной прокуратуры, а не Премьер-министра или представителя Правительства в области, акима района, мэра города.
Таким образом, необходимость возврата функции по борьбе с преступностью прокуратуре не случайно и объясняется, в частности, тем, что при осуществлении надзора за соблюдением законности во всех сферах правовых отношений органы прокуратуры наиболее полно могут выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью со стороны органов прокуратуры дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Она позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий правоохранительных органов, а что – от законодателей, от исполнительной власти.
Именно прокуратура на сегодня пока что еще имеет соответствующие полномочия, кадровый потенциал и наиболее подготовлена к выполнению функций координатора усилий в борьбе с преступностью. Но, как видим по опыту 2007 года, эту простую истину осознают далеко не всегда.
Координационная деятельность прокуратуры должна осуществляться на всех уровнях системы прокуратуры – от Генерального прокурора Кыргызской Республики до прокурора города, района, как территориальными, так и специализированными прокурорами
Исправление ошибок реформы – актуальная задача власти
Итак, не подлежит сомнению, что прокуратура - опора законности и государства. Эта данность закреплена в Конституции. В целях создания правовых условий для эффективной реализации своих конституционных функций необходимо исправить ошибки, допущенные в ходе реформирования прокуратуры - только в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере обеспечения законности и борьбы с преступностью.
Разумеется, необходимо обсуждать различные предложения по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, но при этом важно помнить и учитывать, что прокурорская деятельность должна соответствовать нормам Конституции Кыргызской Республики, а также положениям двух основополагающих международных документов.
Во-первых, рекомендациям Восьмого конгресса ООН (1990 г.) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В «Руководящих принципах, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование» подчеркнуто, что они играют активную роль в уголовном разбирательстве, включая возбуждение дела, в расследовании преступлений, надзоре за законностью расследований. Это единственный документ ООН, посвященный деятельности прокуроров.
Во-вторых, рекомендациям Совета Европы (от 06.10.2000), где четко сказано, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. В отдельных системах они ведут и направляют расследование или осуществляют надзор за ним. В странах, где проводится полицейское расследование, государство должно гарантировать, что прокуроры могут давать полиции соответствующие указания о способах сбора доказательств, использовании персонала, о продолжительности расследования. Аналогичные предписания содержатся и в рекомендациях, которые выработаны Ассоциацией генеральных прокуроров, в которую входит 121 страна мира.
Нередко забывается или игнорируется, что разделение властей – не самоцель. Оно непременно предполагает взаимодействие, тесное сотрудничество различных государственных органов (и не только правоохранительных) для защиты законных прав и интересов личности, общества и государства. Государственная власть в своей первооснове едина. Важно не только правильно рассредоточить власть по сферам реализации норм права, но и посредством именно прокурорского надзора обеспечить её единство, согласованность деятельности государственных органов и должностных лиц.
Реализованные за годы независимости невразумительные и спонтанные реформы системы прокуратуры, под воздействием различных субъективных факторов и «концепций», вызвали негативные последствия для безопасности личности, общества и кыргызской государственности, в целом системы законности. Ослабление государственного контроля за состоянием законности и координации борьбы с преступностью неминуемо осложнили криминальную ситуацию, прежде всего в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, резко усугубили разбалансированность конституционно установленной вертикали государственной власти и т.д.
В настоящее время главная задача государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научно обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел исправить допущенные ошибки и обеспечить надежную законность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования.
Комментарии