28 декабря 2017 г. российская «Независимая газета» опубликовала статью под названием: «Киргизы избрали нового президента. Сооронбаю Жээнбекову отведена роль «английской королевы»». В ней утверждается следующее: «Не успел новый президент освоиться в должности, как 1 декабря вступили в силу поправки в Конституцию Киргизии, принятые на референдуме 11 декабря 2016 года. Внесенные изменения расширили полномочия премьер-министра и парламента, но сократили функции главы государства… Сооронбаю Жээнбекову будет отведена роль «английской королевы» – когда пост значит много, но его обладатель ничего не решает. У него будут чисто представительские функции на международной арене.».
Неужели это правда и правовой статус главы кыргызского государства сегодня приравнен к правовому статусу «английской королевы? Автору настоящей статьи, как непосредственному разработчику проекта Конституции в апреле 2010 г., уже приходилось публиковать в СМИ свои пояснения по вопросам правового статуса главы государства (в декабре 2011 г. – после вступления в должность Президента А.Атамбаева; летом 2017 г. – в предверии президентских выборов). Однако, в связи с указанной публикацией в российской газете, и учитывая, что с 1 декабря 2017 г. окончательно вступили в силу поправки в Конституцию Кыргызской Республики, принятые в декабре 2016 г., считаю целесообразным вернуться к этой теме.
«Если на клетке слона прочтёшь надпись «буйвол», не верь
глазам своим»
Так советовал известный русский литературный «писатель-публицист» Козьма Прутков, имея в виду, что следует быть внимательным и критически относиться к исследуемому предмету, явлению, к чужим рекомендациям, выводам.
Является ли Президент Кыргызской Республики по своему правовому статусу «английской королевой»? Действительно, в первые две-три недели после апрельской революции 2010 г. часть членов Временного Правительства во главе с О.Текебаевым, который является убежденным сторонником парламентской формы правления, намеревались приравнять роль Президента к роли «нотариуса», который просто подписывает, подтверждает решения, принятые Жогорку Кенешем и Правительством.
Однако стремление свести роль главы государства, по остроумному выражению президента Франции Шарля де Голля (1959-1969 гг.), к «торжественному открытию выставки хризантем», не соответствовало объективным реалиям кыргызского общества и государства. Поэтому в конечном итоге «коллективный разум» восторжествовал: в проекте Конституции, одобренном в Конституционном совещании в мае 2010 г. и утвержденном членами Временного Правительства, закрепили за главой кыргызского государства широкий круг функций и полномочий, отличный от института президента в классических парламентских государствах. Народ Кыргызстана принял новую Конституцию 27 июня 2010 г.
При этом следует отметить, что в настоящее время не только за рубежом, но и в нашем обществе, среди общественно-политических деятелей, политологов, юридической общественности нет однозначного понимания современного конституционного статуса должности Президента Кыргызской Республики. Некоторые считают, что у главы государства «слишком много полномочий» и их следует еще урезать. Другие убеждены в том, что в результате последней конституционной реформы статус главы государства приравняли со статусом «английской королевы» (так, из речи главы государства С.Жээнбекова на заседании Совета безопасности 8 февраля т.г. вытекает, что его тоже «убедили» в этом). Иные эксперты и общественно-политические деятели вообще предлагают ликвидировать этот институт государства.
Нужен правильный анализ роли и места Президента в системе органов государственной власти
Многие в кыргызском обществе, не говоря уже о простых гражданах, далеких от «хитросплетений» юриспруденции, имеют «поверхностное» понятие, что представляет собой институт Президента в современном государстве, его функции и роль в системе органов государственной власти, и тем более - при «парламентской форме правления», которая якобы закреплена в Конституции Кыргызской Республики. Особенно это стало заметным в период прошедшей президентской избирательной кампании – все без исключения кандидаты в своих предвыборных программах путали функции и полномочия главы государства с функциями Премьер-министра и Жогорку Кенеша.
Между тем сегодня от правильного анализа роли и места Президента в системе органов государственной власти Кыргызстана и реализации конституционных норм на практике зависит стабильность системы власти и стабильность Конституции страны.
Следует полагать, что в ближайшие годы (во всяком случае - до 1 сентября 2020 г.) действующая система власти будет вполне устойчива, но при определенных обстоятельствах может сложиться ситуация, в которой система может быстро потерять свою управляемость. Потому что в Конституции заложены «семена» ее саморазрушения. И, в первую очередь, это связано с тем, что «возвышение» главы исполнительной власти – Премьер-министра, избираемого голосами нескольких десятков депутатов Жогорку Кенеша, ведет к умалению и «унижению» главы государства, избираемого всенародным голосованием.
А это, как мы уже знаем по опыту прошедших «правлений», может спровоцировать в дальнейшем противостояние и противопоставление формальных полномочий Президента, Премьер-министра и Жогорку Кенеша, осложнить их взаимодействие. Ветви власти могут втянуться в бессмысленное препирательство: «а ты кто такой, чтобы командовать?».
При этом стабильность конституционной системы власти во многом будет зависеть от эффективности деятельности вновь избранного главы государства С.Жээнбекова, поскольку в любом случае население ассоциирует государственную власть именно с Президентом – ведь люди не очень-то разбираются в «дебрях» теории разделения властей.
Отсюда зависит - окажется ли действующая Конституция промежуточным документом, который не просуществует достаточно долго или станет программным документом настоящего и будущего Кыргызстана - т.е. политико-правовым документом долговременного действия.
Почему Президент Кыргызской Республики не является
«английской королевой?
Считается, что последняя конституционная реформа, реализованная в декабре 2016 г., кардинально изменила распределение властных полномочий в системе органов государственной власти в пользу Премьер-министра и Жогорку Кенеша, окончательно установив тем самым парламентскую форму правления.
Между тем беспристрастный анализ фактического правового статуса главы государства – Президента Кыргызской Республики - не позволяет отнести Кыргызстан к классическим парламентским республикам. Соответственно нельзя утверждать, что глава государства сегодня является «английской королевой». Это глубокое заблуждение!
Действительно, в Конституции закреплен главный признак парламентской республики – политическая ответственность Правительства перед парламентом - Жогорку Кенешем (часть 1 статьи 85). Теперь Премьер-министр Кыргызской Республики играет ведущую роль в формировании Правительства и системы органов исполнительной власти: он как бы «единолично» назначает руководителей министерств, административных ведомств, глав местных государственных администрации и т.д. В связи с чем, создается иллюзия, что сократились функции и полномочия главы государства.
На самом деле анализ полномочий Президента, закрепленных в редакции Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. и в Конституции в редакции Закона от 28 декабря 2016 г. показывает, что ни одно полномочие главы государства не было передано Премьер-министру или Жогорку Кенешу!!! И откуда у «экспертов и политологов» такая убежденность в том, что в настоящее время «сократились функции (полномочия) главы государства» – непонятно.
Наоборот – последней конституционной реформой Президенту были предоставлены дополнительные полномочия, а именно в сфере судебной власти: 1) Президент представляет Жогорку Кенешу для освобождения от должности судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда по предложению дисциплинарной комиссии при Совете судей или Совета судей в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и конституционным законом (пункт 2 части 3 статьи 64 Конституции); 2) Президент освобождает судей местных судов по предложению дисциплинарной комиссии при Совете судей или Совета судей в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией и конституционным законом (пункт 4 статьи 64 Конституции); 3) перевод (ротация) судей местных судов осуществляется Президентом по представлению Совета судей в порядке и случаях, определяемых конституционным законом (часть 6 статьи 95 Конституции); 4) дисциплинарная комиссия при Совете судей формируется Президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей по одной трети состава комиссии соответственно. В случае если в течение 10 рабочих дней первое заседание дисциплинарной комиссии при Совете судей не будет проведено, организацию его проведения осуществляет Президент (часть 9 статьи 95 Конституции).
Функции, полномочия Президента Кыргызской Республики, закрепленные в действующей редакции Конституции (начиная с 1 декабря 2017 г.), и его роль в системе органов государственной власти не следует недооценивать. По своему конституционному статусу Президент Кыргызстана даже в первом приближении не является «английской королевой», как это принято в государствах с классической системой парламентского правления.
У Президента Кыргызстана имеются вполне сбалансированные и достаточные полномочия, а также иные инструменты влияния на выработку и проведение внутренней и внешней политики государства, которые заложены напрямую в нормах Конституции либо проистекают из «буквы и духа» конституционных функций и полномочий главы государства. В связи с чем, значительные формальные полномочия вместе с неформальным влиянием превращают главу государства в самого влиятельного должностного лица и политика страны.
Во-первых, Президент Кыргызской Республики избирается гражданами путем всенародного голосования, что само собой предполагает наличие у главы государства достаточно широкого круга полномочий, в отличие от президента в классической парламентской республике, избираемого парламентом. Премьер-министр Кыргызской Республики избирается 120 депутатами Жогорку Кенеша. Соответственно уровень легитимности главы государства на порядок выше, чем у главы Правительства!
Для сравнения: Президент С.Жээнбеков на всенародных выборах, состоявшихся 15 октября 2017 г., получил 913 093 голосов избирателей, что составило 54,75 процента от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Действующий Премьер-министр Кыргызской Республики С.Исаков был избран на внеочередной сесии Жогорку Кенеша 25 августа 2017 г.: «за» проголосовали 97 депутатов, «против» - 5 депутатов при 103 зарегистрированных. Это и есть очевидный ответ на обыденный вопрос: «кто важнее и сильнее - Президент или Премьер-министр?».
Во-вторых, согласно Конституции у Президента в качестве главы государства имеются собственные функции, присущие только этой должности. Эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Каждой из президентских функций присущи определенные полномочия, которые, как правило, реализуются Президентом самостоятельно и независимо от других органов государственной власти.
Например, представительская функция Президента как главы государства влечет за собой определенные властные полномочия: например, право участвовать в международных переговорах, подписывать международные договоры; право назначать своих полномочных представителей в органах государственной власти (например, в настоящее время глава государства назначает своих представителей в Жогорку Кенеш, в Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики), также он вправе назначать своих представителей в регионах страны и т.д.
В-третьих, в соответствии с нормами частей 2 и 3 статьи 84 Конституции Президенту принадлежит прерогатива по определению парламентской фракции, которой предстоит формировать коалиционное Правительство. Эта функция главы государства предоставляет ему правовую возможность оказывать сильное влияние на выдвижение кандидатуры Премьер-министра и процедуру формирования Правительства, его кадровый состав, программу деятельности.
В-четвертых, несмотря на неограниченные полномочия Премьер-министра (согласно пункту 12 части 1 статьи 88 Конституции возглавляемое им Правительство осуществляет «иные полномочия, отнесенные к его ведению Конституцией и законами») он не является высшим должностным лицом в системе государственной власти, поскольку избирается депутатами Жогорку Кенеша и возглавляет Правительство, являющееся только высшим органом исполнительной ветви власти.
При этом следует отметить, что Президент вправе единолично назначать и освобождать от должности членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей.
В-пятых, необходимо иметь в виду, что действующая Конституция имеет одну особенность: если парламентское большинство в Жогорку Кенеше возглавляет парламентская фракция политической партии главы государства, то в его руках сосредотачивается максимально возможная по Конституции политическая власть, соответственно Жогорку Кенеш, Премьер-министр и Правительство «теряют» свою «силу» и самостоятельность.
Между тем поправки, внесенные в Конституцию референдумом 11 декабря 2016 г. ни в коей мере не затронули эту правовую особенность, заложенную в Конституцию: только в том случае, если у главы государства не будет «своей» влиятельной парламентской фракции либо его партия не пройдет в Жогорку Кенеш, тогда он «теряет» свою силу. В этом случае Премьер-министр, у которого в парламенте будет присутствовать «своя» влиятельная парламентская партия, будет доминировать в государственном управлении.
Функции Президента Кыргызской Республики
При определении роли и места государственных органов, в том числе института Президента, в системе органов государственной власти учитывается функциональное назначение государственного органа.
Конституция определила Президенту следующие основные функции:
1) является главой государства (часть 1 статьи 60);
2) представляет и обеспечивает верховенство власти народа (пункт 1 статьи 3);
3) олицетворяет единство народа и государственной власти (часть 2 статьи 60);
4) является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики (часть 8 статьи 64);
5) представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами (пункт 1 части 6 статьи 64).
Что означают эти конституционные нормы? Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он – первый среди государственных должностных лиц, причем единственный, избираемый на всенародных выборах. Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими государствами.
Каждый из государственных органов (Жогорку Кенеш, Правительство, суды, правоохранительные органы) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод граждан. Однако каждый из них лишь частично обеспечивает действие тех или иных норм Конституции. Только перед Президентом Конституцией ставится задача охранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность.
В соответствии с Конституцией деятельность Президента должна быть направлена на создание необходимых условий для упрочения конституционного строя, принятию всех необходимых мер по обеспечению защиты конституционных прав граждан, незамедлительного устранения нарушений Конституции.
Следовательно, Президент не может оставаться безучастным, если хоть один государственный орган нарушает или не соблюдает Конституцию, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп общества, граждан. В этом случае Президент не только вправе, но и обязан принимать меры вплоть до самого широкого принуждения на законной основе. Президент в соответствии с Конституцией призван укреплять государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.
Закрепленные в Конституции функции главы государства требуют от Президента осуществления мер для обеспечения выполнения Конституции, в том числе, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь при этом в прерогативы Жогорку Кенеша или Правительства. Так, учитывая, что Президент Кыргызстана избирается всенародным голосованием, фактически именно он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. При этом имеет значение и тот фактор, что на выборах каждый из кандидатов на пост главы государства выдвигает определенную программу, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством граждан.
Согласно Конституции Жогорку Кенеш и Правительство, возглавляемое Премьер-министром, обладают значительными полномочиями, Президент же не может напрямую вмешиваться в их деятельность. Но в спорных ситуациях именно Президент является арбитром в урегулировании спорных вопросов и политических кризисов.
Например, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 64 Конституции Президент вправе выступать на заседаниях Жогорку Кенеша. То есть, в случае необходимости Президент может изложить свое видение по разрешению какой-либо политической или социально-экономической проблемы и предложить Жогорку Кенешу и Правительству свой вариант разрешения проблемы.
Или другой пример урегулирования кризисной ситуации в ветвях власти: согласно части 6 статьи 84 Конституции в случае, если в установленном Конституцией порядке не будет утверждена программа, определены структура и состав Правительства, Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.
Президент обязан занимать принципиальную позицию по отношению к действиям и решениям Жогорку Кенеша и сформированного им Правительства - если они идут вразрез с законными интересами государства и общества, нарушают права граждан. Для этого у Президента имеется правовой инструмент принуждения – право на отклонение закона, инициированного, например, Правительством и принятого Жогорку Кенешем (право вето). Предоставляя Президенту право ветировать принятые законы Конституция закрепляет важную форму влияния Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина на законотворческую деятельность органов власти.
В качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами Президент осуществляет права, предусмотренные Конституцией и законами, а также международным правом, на случай войны. В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета Кыргызской Республики, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Уже по своему конституционному статусу главы государства Президент является главным представителем государства в сфере международных отношений и наделен соответствующими полномочиями. При этом следует учитывать, что в условиях разделения властей формирование внешней политики осуществляется также и законодательной, и исполнительной ветвями власти; причем все же инициатива в этой сфере в большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.
Между тем внешнеполитические прерогативы Президента достаточно обширны. Президент: в качестве главы государства представляет Кыргызскую Республику за ее пределами, и следовательно осуществляет общее руководство внешней политикой; ведет международные переговоры; заключает межгосударственные договоры (по согласованию с Премьер-министром); решает вопросы войны и мира; назначает послов и других представителей страны за рубежом (по согласованию с Премьер-министром); принимает верительные и отзывные грамоты у послов иностранных государств, подписывает ратификационные грамоты; в соответствии с дипломатическим протоколом встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом.
Таким образом, Конституция закрепила за Президентом Кыргызской Республики такой круг функций, которых нет у глав государств в классических парламентских государствах. И поэтому, когда сравнивают главу кыргызского государства с «английской королевой», то просто выдают желаемое за действительное.
окончание следует.
Официальное фото.
Комментарии