О причинах необходимости модернизации политической системы – первая часть.
Политическая система государства – это совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется государственная (политическая) власть. Конституцией Кыргызской Республики и соответствующими законами устанавливаются правовой статус государственных органов, политических партий, общественных и религиозных объединений, регулируются их деятельность и взаимоотношения между собой.
В настоящее время страна переживает такой период, когда дальнейшее поступательное развитие невозможно без качественных изменений политической системы. Следует найти ответы на назревшие вопросы, которые стоят перед властью и обществом. Сколько партий нужно стране? Как обеспечить политическую конкуренцию и сделать выборы честными? Как сделать так, чтобы институты гражданского общества ставили во главу угла своей деятельности национальные интересы?
Отставание перемен в политической системе становится тормозом на пути преобразования Кыргызстана в экономически развитое, социально и политически стабильное демократическое государство. Поэтому наступила пора сделать упор на выработку конкретных правовых механизмов и условий для поэтапного проведения в жизнь преобразований политической системы. Сделать это следует аккуратно, до парламентских выборов в октябре 2020 г.
Действующая Конституция Кыргызской Республики закрепила объективные предпосылки для проведения модернизации политической системы. Она открыла новые возможности для совершенствования политической системы государства, подняла на небывалую высоту роль политических партий, в том числе оппозиционных, в жизнедеятельности общества и государства. И на самом деле попытка утвердить парламентаризм, построить политическую жизнь общества и государства на партийной основе сегодня проходит своеобразный тест на выживаемость.
Теперь законодательный орган государства – Жогорку Кенеш - формируется по партийным спискам, партия (или коалиция партий), имеющая большинство в парламенте, формирует Правительство, высшие органы судебной ветви власти, другие выборные органы государства, разрабатывает и реализует законотворческую политику и осуществляет контроль за исполнением законов. Соответственно многократно возрастают и требования к созданию и деятельности политических партий.
В чем отстает Кыргызстан?
В современных условиях создание правовых условий, буквально заставляющих партии обеспечивать себе массовую поддержку и становиться массовыми общенациональными партиями - это объективная необходимость. Поэтому модернизация – не реформирование! - политической системы сегодня является одним из актуальных вопросов государственной и общественной жизни.
Термин «реформа» сегодня не относится к числу популярных. Иногда даже говорят, что в приличном обществе его употреблять не принято. Это и понятно: несколько лет горбачевской перестройки и плюс 25 лет независимости нам твердили о необходимости реформирования - экономики, политической и судебной системы, местного самоуправления и т. п. Были ли за это время проведены реальные реформы и каковы их результаты - вопросы субъективные, для многих - риторические.
Уверен, что сегодня многие, даже специалисты, не знают точного определения термина «реформа», мы его до того заболтали, что уже применяем термин, не представляя себе его истинного значения. Так вот, термин «реформа» происходит от латинского слова «re-form», которое означает «возвращать прежнюю форму». Сегодня реформирование - синоним модели догоняющего развития, согласно которой реформируемая страна идет по пути, уже проложенному экономически развитыми странами.
Между тем, в последние 10 лет на постсоветском пространстве все чаще звучат призывы к модернизации – в Грузии, России, Казахстане, Украине. В отличие от реформирования, модернизация представляет собой модель опережающего развития, когда государство определяет направления «прорыва» и сосредотачивает все усилия на достижении динамичных и глубоких преобразований в политической и экономической сферах. Полагаю, что и Кыргызстану пора переходить на новую модель развития.
В ближайшие несколько лет действующий конституционный строй будет вполне устойчив, но при определенных обстоятельствах может сложиться ситуация, в которой система может потерять свою управляемость. Общественно-политическая ситуация в стране в перспективе будет усложняться и, в первую очередь, из-за состояния дел в экономике и социальной сфере. Поэтому власти необходимо для своего же самосохранения постоянно отслеживать любые изменения в политических настроениях общества и упреждать их своими предложениями и действиями.
Зачем нужна модернизация?
Сегодня обновленной власти крайне важно разработать, предъявить обществу и реализовать на практике осмысленную стратегию по модернизации политической системы. Требуется структурирование идеологических и политических предпочтений. Тот идеологический хаос, существующий в партийных программах и в головах общественных и политических деятелей, которые шарахаются от партии к партии в зависимости от случайных обстоятельств, должен быть преодолен.
Следует побыстрее уходить от существующего примитивного подхода к общественному регулированию. Политическая и общественная системы явно нуждаются в усложнении и структурировании. Пока властями, да и обществом в целом, не осознана необходимость более сложного подхода к сегодняшним политическим реалиям.
Например, к понятию оппозиции. Это важнейшее орудие саморегулирования общества у нас фактически превращено в некую страшилку, приравнено едва ли не к государственной измене, и любое критическое выступление в адрес властей вызывает болезненное восприятие. В сложно организованном обществе такого не происходит. Это проблема нашей политической культуры. Ведь нетерпимость к инакомыслию у нас откуда? Она от прошлой советской (большевистской) политической культуры – «кто не с нами – тот враг», которая оказалась «живее всех живых». Но есть надежда, что она будет постепенно преодолена.
Мы должны двигаться в сторону более терпимого отношения к наличию у части людей мнения отличного от мнения властей. Отсутствие реальной конкуренции и альтернативных подходов к решению экономических и социальных проблем, как правило, влияет на власть негативно. Однако оппозиция сегодня находится в жалком состоянии. Поэтому одной из главных задач модернизации политической системы должно стать отстраивание авторитетной, осознающей национальные интересы легальной (ее еще называют «системной») оппозиции.
Немного истории
В Кыргызстане существование партий в 90-е годы прошлого века было номинальным, декоративным явлением. Коммунистический период и засилье КПСС во всех сферах общества и государства отбило всякое уважение к партии как направляющей и указующей силе. Поэтому в самом начале строительства независимого кыргызского государства политика властей прямо была нацелена на исключение партий из политического процесса.
В Конституции 1993 года было установлено, что в Кыргызской Республике не допускается подчинение государственной деятельности партийным программам и решениям. Тем самым практически осуществлялась политика полной департизации политической жизни страны. Снижение гражданской активности населения, «принужденного» к выживанию в тяжелых социально-экономических условиях, также стало следствием общей тенденции к департизации общества.
Однако со временем все более отчетливо начала проявляться оборотная сторона такой политики. Засилье беспартийных депутатов-одномандатников могло привести к политическому усилению регионов, а в перспективе и угрозе регионального сепаратизма. В силу этих, а также многих других обстоятельств и, в первую очередь, под влиянием ОБСЕ, ПРООН, международных финансовых организаций, требовавших проведения политической реформы, в конце 90-х годов властями Кыргызстана был выбран курс на повышение роли политических партий в общественно-политической жизни страны.
В результате в июне 1999 года был принят Закон Кыргызской Республики «О политических партиях» (автор настоящей статьи входил в состав рабочей группы, в конце 1998 г. разработавшей проект этого Закона).
Имитация политического процесса
Однако до 2010 г. роль партий сводилась лишь к функции придания видимости легитимности и демократичности избирательному процессу. Наличие партии было лишь одним из возможных способов участия в выборах в Жогорку Кенеш. Партии и сегодня больше имитируют политический процесс, чем развивают его.
Например, важные общественно-политические события последних лет, кульминацией которых стали выборы в Жогорку Кенеш в 2010 и 2015 гг., недавние президентские выборы, на самом деле не были межпартийной политической борьбой, а были «битвами» представителей региональных элит. Основными силами подобных «политических сражений» были не политические партии, а коалиции региональных элит.
Чтобы в стране прижился парламентаризм, властям необходимо принимать неотложные меры по реальной партизации общественной и политической жизни, чтобы партии из «фантомов» политического процесса превратились в реально функционирующие политические механизмы.
Общая задача стратегии модернизации политической системы – придать смысл существованию и развитию предсказуемой, стабильной и полноценной многопартийной системы. Политтехнологические «фантомы» или псевдопартии, существующие исключительно в выборный период и отмирающие сразу после окончания избирательной кампании, никогда не были и не могут стать опорой политической системы. Напротив, их существование наносит системе только вред.
Мы видим, что абсолютное большинство партий пока не осознали этот вызов - они не участвуют в общественно-политических дискуссиях, они не выдвигают собственных антикризисных программ, они не заявляют свою позицию по актуальным и злободневным вопросам государственной и общественной жизни и т.д. Нельзя создать партию и ничего не делать. Невозможно остаться партией, не выполняя в повседневной работе функции партии. Именно постоянная политическая работа партийных структур позволит партии сохранить своих членов, и укрепить свой авторитет в обществе.
Конечно, возникает вопрос: кто должен заниматься вопросами модернизации политической системы. На мой взгляд, исходя из конституционных функций и полномочий это сфера деятельности главы государства. Правительство, занятое в пожарном порядке решением острых проблем в экономике и социальной сфере, вряд ли сможет сконцентрироваться также и в сфере политики. Что касается Жогорку Кенеша, то его задача должна будет заключаться в поддержке инициатив главы государства по модернизации политической системы и принятии необходимых законов.
«Лучше меньше, да лучше»
Это наставление пролетарского вождя В.И. Ленина является актуальным и для рассматриваемого вопроса. Любая жизнеспособная политическая система предполагает наличие основы – фундамента, на который впоследствии надстраиваются все политические институты, обеспечивающие политическое и экономическое развитие страны. Чем прочнее фундамент – тем более сложные и эффективные политические конструкции страна может себе позволить.
Например, в США роль основы политической системы играет жесткая двухпартийная модель, которая институционально закрепляет роль политической элиты и обеспечивает стабильность в принятии ключевых политических решений. Это становится особенно заметно, если посмотреть на практические идентичные программы двух ведущих американских партий – республиканской и демократической партий. Любой человек, имеющий политические амбиции, вынужден принять определенный набор базовых идеологических установок этих партий. Именно это гарантирует сохранение основных элементов американской политики вне зависимости от смены администраций в Белом доме.
Европейская партийная система значительно мягче по сравнению с американской, однако официальные государственные институты и бюрократия здесь играют значительно более важную роль. Так, в Великобритании и в Германии все министры являются партийными, а их постоянные заместители – беспартийными и не меняются даже с приходом оппозиции к власти. Фактически беспартийная европейская бюрократия выполняет функцию гаранта преемственности политического курса, неподвластного смене политических предпочтений простых избирателей.
Сегодня уже очевидно, что развитая многопартийная система - основная гарантия цивилизованного демократического развития страны. Многопартийность и политический плюрализм обязывает государственную власть учитывать в своей деятельности настроения и идеологию различных социальных слоев, которые они представляют. Даже становясь в оппозицию, партии остаются лабораторией поиска оптимальных путей развития общества. Там, где установилась реально действующая многопартийная система, не страшен никакой левый или правый экстремизм, охлократические, авторитарные или тоталитарные поползновения в обществе.
Организации освобожденных начальников
Контуры многопартийной системы в Кыргызстане уже есть. Роль политических партий в нашем обществе сегодня существенно отличается от того, скажем, что было еще 7-8 лет назад. Судите сами: в стране по состоянию на 15 июля 2017 г. зарегистрировано 226 политических партий! Но, в то же время, нам еще очень далеко до превращения партий в важнейший институт гражданского общества, обеспечивающий его взаимодействие с государством.
Количество зарегистрированных партий не есть показатель уровня развития партийной системы и, соответственно, уровня политической культуры общества в целом. Многочисленность существующих сегодня в Кыргызстане партий - явление сугубо обманчивое: если в ней разобраться, то следует признать неадекватность и некачественность партийной системы. Это как раз тот случай, когда лучше меньше, да лучше.
Проблема формирования политической системы, соответствующей букве и духу действующей Конституции, имеет актуальное значение для современного Кыргызстана. Соответственно, многократно возрастают и требования к созданию и деятельности политических партий. В настоящее время абсолютное большинство зарегистрированных в Министерстве юстиции партий существует лишь на бумаге, на деле более или менее активно проявляют себя всего 8–10 партий. Причем фактически все действующие партии имеют верхушечный, чисто столичный характер, их почти не видно в регионах.
Но самое главное, что нынешние партии не отражают реальной социальной структуры общества, не представляют интересов большинства населения, не имеют чётких идеологических ориентаций и не пользуются доверием граждан. Большинство активных членов и лидеров партий за последние годы по нескольку раз меняли политические воззрения и партийную принадлежность. В обществе даже появилось широко распространенное мнение о том, что партии - это организации освобожденных начальников (сокращенно - ООН).
За большинством существующих партий закрепился образ «вождистских», что противоречит самому смыслу партии. Программная составляющая всех партий сводится к занудным благим пожеланиям, партии не выполняют свое общественное предназначение. Действующие политические партии не в силах разработать и предложить обществу идеологию развития общества и государства, конкретные предложения по противодействию политическому экстремизму, гражданской апатии, безразличию и безверию в свое государство, практически не проводят системную работу с молодежью и подрастающим поколением.
Люди почти ничего не знают о партийных программах и на выборах в Жогорку Кенеш или в местные кенеши голосуют не столько за партии и их программы, сколько за их лидеров. Как следствие - массовая неудовлетворённость работой партий и вообще негативное отношение к тому, что простой человек называет «политикой», в том числе и к Жогорку Кенешу, граждане лишены возможности реально влиять на власть через партии, которые призваны отражать и отстаивать их интересы.
Эта проблема касается практически всех партий, в том числе присутствующих в Жогорку Кенеше. Здесь некого винить, некому выдвигать претензий – это тоже, к сожалению, надо признать нормальным явлением для переживаемого периода партийного строительства. Но это не значит, что так может продолжаться и далее.
Мало назвать себя партией
При решении вопроса об оптимальном характере партийной системы следует исходить из общепринятых в политической науке представлений об объективном характере партийного строительства. Первый этап развития партий - это возникновение политических кружков. Можно с уверенностью утверждать, что среди 226 зарегистрированных в Кыргызстане политических общественных объединений, именующих себя партиями, абсолютное большинство - это организации, не продвинувшиеся дальше кружкового состояния.
Второй этап – возникновение протопартий или политических клубов. Сегодня большинство действующих в стране партий по сути дела являются политическими клубами, в том числе даже партии, попавшие Жогорку Кенеш. И, наконец, третий этап - создание массовых общенациональных партий. Именно совокупность общенациональных партий и должна составлять партийную систему, обеспечивающую взаимодействие государства с гражданским обществом. Ясно, что полноценная партийная система должна освобождаться от псевдопартий, не имеющих сколько-нибудь ощутимой и устойчивой поддержки со стороны населения.
Если какое-то общественное объединение называет себя политической партией, это еще не значит, что оно является таковой и на деле. Оно должно созреть до того, чтобы получить подобный статус. Современная политическая партия, как правило, должна обладать следующими совершенно необходимыми признаками, причем не номинально, а реально, независимо от политической конъюнктуры и поддержки государства:
1) партийная идеология; 2) харизматичный лидер; 3) наличие организационной структуры, охватывающей все либо, по меньшей мере, большинство регионов (крупных административно-территориальных единиц - областей, районов); 4) социальная опора - наличие определенного слоя голосующих на выборах и поддерживающих партию в послевыборный период граждан - так называемый «партийный электорат»; 5) представительство партии в органах власти, в интеллектуальной и экономической элитах общества; 6) наличие собственного интеллектуального ядра в партии; 7) система собственных, подконтрольных или дружественных СМИ; 8) автономные источники финансирования; 9) политическая история или долговременная традиция присутствия на политической арене.
Если мы взглянем на действующие политические партии, то увидим, что практически ни одна из них, и в том числе парламентские партии, не обладают всеми этими признаками, а наибольший их набор имеется у Социал-демократической партии Кыргызстана и партии «Республика».
Опыт большинства развитых стран показывает, что устойчивость многопартийной политической системы не зависит напрямую от количества партий. И в данном случае Кыргызстану вовсе не обязательно быть «первым на планете всей» по количеству зарегистрированных партий – это на самом деле не показатель уровня развития партийной системы. Везде есть крупные и более мелкие партии. Классическими политическими системами, где партии играют определяющую, главную роль, принято считать страны современной Западной Европы: Бельгию, Великобританию, Германию, Голландию, Италию, Испанию, Францию и т.д.
Сколько партий в самый раз?
Во всех странах с устоявшейся демократической системой существует от 12-15 до 20-25 политических партий. Нам следует учесть этот многолетний опыт. Естественно, что опорой партийной системы везде были и остаются наиболее влиятельные, как правило, общенациональные партии. Они имеют более квалифицированные партийные кадры, мощнее по своим финансовым и интеллектуальным возможностям и, соответственно, полнее и успешнее отстаивают интересы своих избирателей, ответственны перед ними. И именно они могут взять на себя, в случае победы на выборах, роль политической силы, на которую возлагается задача формирования правительства, пользующегося народным доверием.
Следовательно, в развитии партийной системы Кыргызстану целесообразно идти к сложившейся в ряде развитых стран модели, когда за парламентские места борются 5-6 самых влиятельных общенациональных партий, и еще 7-8 партий «второго эшелона», которые выражают мнение различных значимых групп населения и, набирая в ходе выборов от 1 до 5 % голосов избирателей, как правило, не проходят в парламент, но зато «подгоняют» лидирующие партии.
То есть, Кыргызстану необходимо принять правовые меры для ограничения искусственного роста численности политических партий. Стремление людей объединиться по политическим интересам является аксиомой демократии и не должно ограничиваться. Но, безусловно, действующее законодательство о политических партиях должно содержать такие нормы, которые бы стимулировали реальную, а не мнимую политическую конкуренцию, чтобы в выборах участвовали полноценные, влиятельные партии, представляющие интересы массовых слоев и групп населения.
При этом очень важно, чтобы люди знали, что представляют собой идущие на выборы партии, могли сравнить их программы, ответственно проголосовать, а затем через определенный промежуток времени спросить с партий за выполнение предвыборных обещаний. И тогда о влиянии той или иной партии можно будет судить по главному показателю: сколько голосов она собрала на парламентских или местных выборах, а не по тому, сколько видных политиков, бизнесменов и отставных чиновников она сумела вовлечь в свои ряды.
Например, закрепление в Законе «О политических партиях» требования об обязательном наличии партийных отделений во всех административно-территориальных единицах - в каждой области, в каждом районе и городе - позволит создать заслон мимикрирующим под партии структурам, за которыми, как правило, стоят коммерческие деятели, нацеленные исключительно на приобретение депутатских мандатов. Если партия действует только для придания политического статуса нескольким ее лидерам, подобная партия неспособна удержать необходимую планку по членству, и, в итоге не должна признаваться партией.
Для нормального функционирования многопартийной политической системы нужна стабильная правовая база, которая призвана создать необходимые условия для развития политических партий, более эффективного воздействия их на общество, укрепления связей с ним. У нас действующий Закон о политических партиях, принятый еще в 1999 году, уже «не настроен» на формирование института действительно общенациональных партий. Следовательно, следует разработать и принять новый Закон, регулирующий порядок создания и деятельности политических партий.
Высокие требования к партиям
В современных условиях создание правовых условий, которые будут «принуждать» политические партии обеспечивать себе массовую поддержку и выдвигать политические программы, без которых не победить на выборах по партийным спискам - это требование времени. К политическим партиям, которые берут на себя ответственность определять внутреннюю и внешнюю политику государства, безусловно, должны предъявляться повышенные требования.
Также большое внимание необходимо уделить вопросам обеспечения прозрачности при финансировании политических партий: должны быть конкретизированы источники финансирования партий, принципы финансирования (законность, открытость, гласность и равноправие политических партий); обеспечение доступности сведений о финансировании членам партии, общественности и компетентным государственным органам; целевое использование финансовых средств; введение ежегодной финансовой отчетности политических партий.
При этом в новом законе о политических партиях следует предусмотреть внедрение государственного финансирования политических партий - начиная с избрания Жогорку Кенеша 7-го созыва в 2020 г. Предлагается следующий вариант финансирования.
Политическая партия имеет право на получение средств из республиканского бюджета в следующих случаях: 1) если список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Жогорку Кенеша, получил по результатам выборов не менее 9 процентов голосов избирателей; 2) если зарегистрированный кандидат на должность Президента Кыргызской Республики, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 5 процентов голосов избирателей.
Причем в Законе необходимо конкретизировать эти условия: по результатам выборов в Жогорку Кенеш политическая партия может претендовать на ежегодное - в течение всего срока полномочий Жогорку Кенеша - финансирование в размере 2 процентов от минимального размера заработной платы, умноженное на число голосов избирателей, полученных за ее список кандидатов; а по результатам президентских выборов – на единовременное выделение средств из госбюджета в размере 2 процентов от минимальной заработной платы умноженное на число голосов избирателей, проголосовавших за кандидата от партии.
(продолжение следует)
Фото взято на сайте profi-news.ru
Комментарии