Статья

Кыргызстан и парламентская форма правления: опыт разочарования. Часть 3

Первая и вторая части.

Жогорку Кенеш как демократическая декорация

За 25 лет независимости в Кыргызстане в качестве законодательной ветви власти отработали легендарный парламент, избранный по законам позднего советского периода и 5 созывов Жогорку Кенеша. В настоящее время уже два года действует Жогорку Кенеш 6-го созыва. Однако за эти годы западная модель парламентаризма в стране, в целом, так и не прижилась, а Жогорку Кенеш не смог стать полноценной ветвью власти, занимающей самостоятельную политическую позицию по основным направлениям внутренней и внешней политики государства.

Легендарный парламент в 1990-1994 годы «сражался» за свои конституционные права, жестко оппонируя президенту и правительству по многим вопросам внутренней политики. Двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва в 1995-1999 годы также был сильным оппонентом президенту и правительству. Эти парламенты заложили основы парламентаризма в стране, действуя в качестве самостоятельных законодательных органов власти.

Однако при последующих созывах президент и правительство сгруппировались, инициировали поправки в избирательное законодательство, обеспечили победу своему «агрессивно-послушному большинству» и стали полностью контролировать парламент. При этом следует отметить, что Жогорку Кенеш 3-го созыва (март 2005 г. – октябрь 2007 г.), возглавляемый идеологом кыргызского парламентаризма О. Текебаевым, в первый год своей деятельности предпринял серьезную попытку стать самостоятельной ветвью власти и противостоял единовластным устремлениям президента К. Бакиева. Но с уходом О. Текебаева в апреле 2006 г. с должности спикера Жогорку Кенеша через несколько месяцев парламент «сдулся» и вновь превратился в законодательный орган, ведомый администрацией президента.

Что, впрочем, не спасло Жогорку Кенеш – к осени 2007 г. администрация президента решила переформатировать парламент целиком и полностью «под себя» и, под благовидным предлогом наличия якобы непреодолимых разногласий между Жогорку Кенешем и Конституционным судом Кыргызской Республики, был распущен президентским указом от 22 октября 2007 г.

Потом зачистили всех конкурентов – измельчили одних, разогнали других, дискредитировали третьих, грамотно использовали административный ресурс, «правильно посчитали голоса», чтобы получить на 10-20 процентов больше, чем получилось бы при по-настоящему свободном голосовании. В результате через 2 месяца был сформирован и приступил к работе Жогорку Кенеш 4-го созыва, в котором абсолютное большинство депутатских мандатов принадлежало пропрезидентской партии «Ак Жол». Тот созыв Жогорку Кенеша выполнял функцию лишь утверждения законопроектов администрации президента и правительства и поэтому самостоятельной роли никакой не играл. По сути Жогорку Кенеш превратился в демократическую декорацию, который украшал семейно-клановый режим.

При этом следует отметить, что после распада СССР парламентаризм не прижился в большинстве постсоветских государств. На пространстве бывшего СССР парламентская форма правления прижилась только в республиках Прибалтики и в Грузии. В остальных постсоветских республиках парламент вырождается в декоративную деталь государственной машины, в «место не для политических дискуссий» - по знаменитому высказыванию председателя российской Госдумы 4-го созыва Б. Грызлова.

Является ли Кыргызстан парламентской республикой?

Временное правительство, пришедшее к власти после победы апрельской революции 2010 г., инициировало конституционную реформу с целью изменения формы правления: было продекларировано, что страна перейдет к парламентской системе, в рамках которой роль президента обычно ограничивается сферами международной политики и обороны. Отмечу, что техническую поддержку при подготовке проекта новой Конституции оказывали Евросоюз, Венецианская комиссия и ПРООН.

Конституция Кыргызской Республики, принятая референдумом 27 июня 2010 г., действительно, значительно изменила правовой статус, функции и полномочия президента по сравнению с бакиевской Конституцией от 21 октября 2007 г. Перераспределение полномочий произошло в пользу парламента и правительства.

Так, у президента были изъяты следующие основные функции и полномочия: 1) право на законодательную инициативу; 2) право на назначение референдума; 3) право на приостановление действия нормативных правовых актов правительства и других органов исполнительной власти; 4) определение основных направлений внутренней и внешней политики государства; 5) назначение и освобождение половины состава членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (теперь президент лишь вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры одной трети членов ЦИКа – согласно пункту 2 части 6 статьи 64 Конституции); 6) право на назначение и освобождение глав местных государственных администраций; 7) право на формирование Службы государственной охраны и Национальной гвардии; 8) право на образование, упразднение и реорганизацию государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных президенту; 9) право на определение условий оплаты труда государственных и муниципальных служащих; 10) подотчетность и ответственность правительства перед президентом.

Кроме того, Конституция 2010 года строго ограничивала рамки полномочий президента: согласно норме части 11 статьи 64 «Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией.». Это означает, что президент мог осуществлять полномочия, закрепленные только в Конституции. При этом следует отметить, что президент был лишен статуса неприкосновенности и мог быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности в порядке, установленном статьей 67 Конституции.

11 декабря 2016 года состоялся очередной референдум по принятию Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики». Считается, что новая редакция Конституции теперь окончательно установила в стране парламентскую форму правления.

На первый взгляд, кажется, что эти конституционные реформы кардинально изменили распределение власти в политической системе. Однако на самом деле анализ фактического правового статуса главы государства – президента Кыргызской Республики - не позволяет отнести Кыргызстан к классическим парламентским республикам. В апреле-июне 2010 г. произошла своего рода политико-правовая мистификация – и внутри страны, и за границей все уверовали в то, что в Кыргызстане утверждается парламентская форма правления.

Действительно, в Конституции закреплен главный признак парламентской республики – политическая ответственность правительства перед парламентом - Жогорку Кенешем (часть 1 статьи 85). По Конституции Жогорку Кенеш и премьер-министр теперь играют ведущую роль в формировании правительства.

Между тем президент избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что характерно для президентской республики, и соответственно имеет круг функций и полномочий, предоставляющих ему возможность, не вмешиваясь напрямую в текущее управление государственными делами, активно направлять политический курс государства. В этом деле институту президента зачастую осознанно либо неосознанно «помогает» сам парламент. Так, например, Жогорку Кенеш в июне 2012 г. принял Закон Кыргызской Республики «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики» (подписан 4 июля 2012 г. под № 96), которым президенту были предоставлены полномочия по определению внешней политики Кыргызской Республики и по общему руководству внешней политикой.

По своему конституционному статусу президент Кыргызской Республики не является «английской королевой», как это принято в государствах с классической системой парламентского правления. У президента имеются достаточные полномочия и инструменты влияния на выработку и проведение внутренней и внешней политики государства, которые заложены напрямую в нормах Конституции либо проистекают из «буквы и духа» конституционных функций и полномочий главы государства. Следовательно, значительные формальные полномочия вместе с неформальным влиянием превращают институт главы государства в самого влиятельного государственного органа.

Таким образом, учитывая смешение признаков парламентской и президентской форм правления, установленную действующей Конституцией и политико-правовой практикой, существующую в стране форму правления следует отнести к парламентско-президентской форме правления.

Почему парламентаризм в Кыргызстане не приживается и что делать?

Как известно, в апреле-июне 2010 г. многие зарубежные политики, в том числе главы государств, и политологи высказывали сомнения в том, что парламентская форма правления в Кыргызстане приживется. В действительности Кыргызстан пошел на большой риск, собираясь утвердить парламентскую форму правления в обществе, в котором практически отсутствует полноценная и развитая партийная система, налицо низкая правовая и политическая культура, сильны традиции регионального и родоплеменного деления.

Успех в утверждении в стране парламентской формы правления зависит от целого ряда факторов, в том числе от их теоретической проработанности, продуманности стратегии действий по реализации норм Конституции Кыргызской Республики. В 2010 г. реформаторы поставили «телегу впереди лошади», в надежде на то, что все обойдется, как-нибудь, хотя бы даже со скрипом, новая система начнет работать. При этом не сочли нужным просчитать - а как будет выглядеть новая политическая система и каков будет механизм внедрения новой формы правления? Именно отсутствие такой теоретической и методологической проработанности и становится одной из главных причин возможной неудачи этого, скажем прямо – авантюрного эксперимента.

До сих пор нет уверенности в том, что парламентаризм станет естественной, органической частью отечественной политической системы. Общество не было в восторге от работы депутатов Жогорку Кенеша 5-го созыва, сформированного после принятия Конституции, закрепившей «парламентскую форму правления». Тот состав Жогорку Кенеша люди могут вспомнить только по скандалам, сотрясавшим его стены. Жогорку Кенеш в СМИ и общественном сознании предстал как «место для базаркомов, болтунов и криминальных элементов, которые пришли в Жогорку Кенеш, чтобы защитить свой бизнес, скрыться от правоохранительных органов». И поскольку отдельные народные избранники давали повод для таких упреков, то у общества уже в тот период сложилось соответствующее отношение к Жогорку Кенешу как к негодному политическому институту.

То же самое и с действующим созывом Жогорку Кенеша. Деятельность парламента сегодня людей попросту раздражает. При этом не только средства массовой информации, но и представители депутатского корпуса вносят «свой вклад» в создание такого негативного образа парламента. Прошло всего 2 года со дня начала работы Жогорку Кенеша 6-го созыва, а уже сегодня немалая часть общества при необходимости готова поддержать клич «Жогорку Кенеш кетсин!».

В чем же дело? Почему парламентаризм не приживается в стране и что нужно делать, чтобы эта система заработала? На мой взгляд, причины заключаются в следующем.

Первое. Современный западный парламентаризм не приживается потому, что в стране не созрели условия для нормального функционирования такой системы. Запад, как известно, долго шел к сегодняшним формам демократии. Универсальные образцы, отшлифованные веками политической практики в Западной Европе и зарекомендовавшие себя там в качестве лучшей формы правления, в принципиально иных условиях оказываются нежизнеспособными. Демократические методы и принципы нельзя просто заимствовать, механически перенять: они должны быть органически освоены, стать осознанной необходимостью, частью национального склада жизни, а это происходит не в результате принятия какого-либо законодательного акта, а в ходе длительной социальной эволюции.

Второе. Это отсутствие осмысленной государственной политики по наполнению реальным содержанием конституционных положений. Речь идет о формировании в Кыргызстане новых политико-правовых условий, которые могли бы создать предпосылки для утверждения в стране парламентаризма - создание правовой базы для реальной партизации политической жизни общества, усиление роли партий в политическом процессе, создание современной, ориентированной на интересы общества и государства системы общенациональных политических партий.

Существует общее для всех политических систем правило - чем выше роль парламента, тем больше значение политических партий. Но «чтобы сказку сделать былью» необходимо было провести реформу политической системы. Однако после принятия Конституции в июне 2010 г. самый заинтересованный субъект - Жогорку Кенеш - так и не смог разработать, предъявить обществу и реализовать на практике стратегию по реформированию политической системы.

Дальнейшее затягивание перезагрузки политической системы приведет к консервации и обесцениванию политической системы, закрепленной в Конституции. «Заморозка» нынешнего состояния политической системы будет препятствовать укреплению многопартийной системы, снижать эффективность деятельности Жогорку Кенеша, противодействовать развитию цивилизованных отношений между государством и обществом, достижению разумного баланса во взаимоотношениях государственных органов и гражданским обществом.

Произойдет дальнейший всплеск неуважения к действующей Конституции и законам, поскольку не будет ясной системы нормативных правовых актов, регулирующих политическую систему государства, она будет «временной», а сам конституционный строй не будет устойчивым. Кроме того, запаздывание с подготовкой и осуществлением реформы политической системы приведет к «войне альтернативных вариантов» реформы политической системы, что также не прибавит стабильности в обществе.

Целями предстоящей реформы политической системы должны стать:

- повышение роли партий в политической жизни страны, создание современной, ориентированной на интересы общества и государства системы общенациональных политических партий;

- создание нормативной правовой базы для углубления и расширения процесса демократизации, реальной партизации политической жизни общества, усиления гарантий защиты политических прав и свобод граждан;

- создание реальных механизмов привлечения к ответственности политических партий за нарушение Конституции и законов - например, ответственность за способствование созданию семейно-клановой системы управления; узурпации власти и т.п.;

- обеспечение прозрачности финансирования деятельности политических партий;

- сокращение количества зарегистрированных политических партий до разумных пределов.

Главная цель реформы – это обеспечение устойчивости и работоспособности политической системы. Мы все стали свидетелями, что государственно-политические институты Кыргызстана в марте 2005 г. и в апреле 2010 г. показали полную неспособность поддерживать определенный уровень управления и управляемости, реагировать на главные общественные ожидания и на критические ситуации.

Третье. До настоящего времени не осуществлены институциональные изменения Жогорку Кенеша, призванные способствовать дальнейшему развитию законодательной ветви власти, становлению и развитию парламентаризма в стране, эффективному взаимодействию парламента с другими органами власти и гражданским обществом. Главная задача реформы Жогорку Кенеша - повышение эффективности работы парламента - не была реализована.

Работу парламента можно признать эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, всех социальных групп и каждого человека. При этом важное значение имеют профессионализм и качественный уровень депутатского корпуса парламента.

Следует отметить, что качественный уровень депутатского корпуса с каждым созывом снижается. Самый сильный по профессиональному и интеллектуальному уровню состав депутатов был в легендарном парламенте – в том созыве в последний раз собрались элита тогдашней партийной, хозяйственной, научной и творческой интеллигенции. В последующих созывах парламентов определяющее значение при избрании депутатов стали иметь не профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька». Соответственно качественный уровень депутатского корпуса парламента стал неуклонно снижаться и на сегодняшний день мы имеем даже не «олигархический» парламент, а парламент «базаркомовского» уровня.

Недоверие граждан к парламенту также связано с тем, что сегодня депутаты Жогорку Кенеша никому по-настоящему не подотчетны и не подконтрольны. При мажоритарной системе избрания, когда депутаты избирались от одномандатных территориальных округов, они были подотчетны населению избирательного округа, избиратели имели право на отзыв депутата.

Неверная интерпретация нормы, закрепленной в части 1 статьи 73 Конституции КР – «депутат Жогорку Кенешат не связан с императивным мандатом» - привела к фактической неответственности депутатов ни перед избирателями, ни перед политическими партиями, включившими их в предвыборный партийный список. В связи с чем в настоящее время актуальным стал вопрос о правовой регламентации мандата депутата.

Проблема мандата депутата Жогорку Кенеша имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними, а также перед политической партией, по спискам которой он избран в Жогорку Кенеш, за свою депутатскую деятельность.

Следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет включен в партийный список. Кроме того, свободный мандат не исключает обязанности депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой партии, по списку которой он(а) избран(а). Поэтому связь «депутат – избиратель» сохраняется и по сей день. Изменилось только то, что право голоса депутата при решении того или иного вопроса уже ничем не ограничено. В своей деятельности он руководствуется в первую очередь Конституцией и законами, а также своей совестью.

Также необходимо учитывать, что свободный мандат депутата тесно связан с так называемым «партийным императивным мандатом». Появление в Европе партийного императивного мандата в середине XX века явилось реакцией на существовавшую в некоторых государствах (Великобритания, Италия, Франция и др.) практику многочисленных переходов депутатов из одной партийной фракции в другую, что вело к частым парламентским и правительственным кризисам.

Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины: как правило, в этом случае, депутат подвергается моральному остракизму, в результате чего он рано или поздно подает заявление о выходе их фракции и сложении депутатских полномочий.

Партийный императивный мандат следует закрепить в Законе о политических партиях: необходимо узаконить механизм отчетности и ответственности депутатов Жогорку Кенеша, избранных от политической партии, в том числе – порядок отзыва депутатских мандатов.

Кроме того, Жогорку Кенеш должен стать предметом общественного контроля. Депутат должен быть открыт для общественного контроля по поводу своего этического поведения. Они должны публично декларировать свои и семейные доходы, стоимость своего и семейного имущества, сколько они заплатили налогов и т.д. Эти и другие меры общественного контроля необходимо предусмотреть в Законе о статусе депутатов Жогорку Кенеша.

Дальнейшая неразумная, неэффективная деятельность Жогорку Кенеша может привести к краху всей действующей политической системы, поскольку просходит дискредитация системы правления, установленной Конституцией. Ведь в сегодняшнем Кыргызстане неустойчивы все «несущие конструкции» власти: президент - в силу урезанных полномочий, Жогорку Кенеш - из-за своей близорукой политики и партийной ангажированности, правительство - из-за своей зыбкой «коалиционности», суды – из-за зависимости от власти, политические партии - в силу неразвитости партийной системы, отсутствия политических традиций, конструктивных программ, популизма.

При этом необходимо иметь в виду, что власть в представлении большинства людей едина. Поэтому недоверие к Жогорку Кенешу предполагает и недоверие к государственной власти в целом, поскольку народ не особо различает разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви власти.

Реализация этих и многих других предлагаемых общественностью мер существенно укрепит позиции Жогорку Кенеша, повысит его эффективность и авторитет, станет важным шагом на пути становления современного парламентаризма в Кыргызстане.

 

1213

Написать комментарий: