Статья

Борьба с коррупцией по-кыргызски. Часть 2

Окончание статьи. Начало здесь.

Международная организация Transparency International 25 января 2018 г. опубликовала ежегодный Индекс восприятия коррупции за 2017 г., в котором Кыргызстану было отведено 136 место из 176 стран.

Кыргызстан набрал 28 из 100 баллов в Индексе восприятия коррупции (чем меньше баллов, тем выше уровень коррупции в стране) и оказался на 136-м месте из 176 стран. Такое же количество баллов Кыргызстана набирал и в 2016 г.

Специфика борьбы с коррупцией

В Кыргызстане имеется своя специфическая особенность в борьбе с коррупцией. Основными коррупционерами в нашей стране, согласно сводкам криминальной статистики, являются, как ни странно, в основном гаишники, врачи, учителя, преподаватели вузов и мелкие чиновники. Но коррупция - это вовсе не гаишники на дорогах или учителя школ с преподавателями вузов. Всегда можете заметить характерный момент в отчетах правоохранительных органов - в контексте борьбы с коррупцией речь идет в основном о представителях местных органов самоуправления и региональных властей либо мелких чиновниках министерств и ведомств. Те, кто ворует из казны миллионами, почему-то не вызывают у правоохранителей повышенного интереса. Почему?

Поймать за руку крупного чиновника весьма сложно. Для этого нужно время, силы, а главное - воля руководства: непосредственного, прямого, политического. В общем, то, с чем у правоохранительных органов всегда наблюдался дефицит. Ведь нужны результаты. Чем больше по количеству, тем лучше. Вот и выходит, что важней ловить, например, мелких чиновников госорганов или сотрудников айыл окмоту на взятке в 500-2000 сомов, чтобы выполнить «план», чем доказывать неоднократность подобных противоправных действий у вышестоящих должностных лиц министерств и ведомств, других государственных органов.

А еще имеется один нюанс: Восток, как известно, дело тонкое - как только чиновника высшего звена хватают за руку, он сразу превращается… в оппозиционера, начинаются пикеты и митинги родственников и соплеменников (благо, средства для оплаты имеются), за дело берутся правозащитники. Зачем правоохранительным органам лишняя головная боль?

Борьба с коррупцией по-кыргызски: «хотели как лучше, а получилось как всегда»

С коррупцией в Кыргызстане боролись еще со времен СССР, особенно бурно в конце 70 – начале 80-х годов прошлого века. А меры наказания, как известно, в те времена были жесткими - иногда расстреливали. Но добиться особых результатов не получалось. За годы же независимости, несмотря на все предпринимаемые меры борьбы, коррупция расцвела буйным сорняком, окутала все стороны государственной и общественной жизни.

Громкими словами о борьбе с коррупцией у нас давно никого не удивишь. Не было еще в Кыргызстане такого президента или премьер-министра, который не начинал бы свою деятельность с обещания выкорчевать корни коррупции либо сломать ей хребет.

Так, первый президент Кыргызстана А. Акаев начал борьбу с коррупцией изданием Указа «О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан» от 18 декабря 1992 года №388. Указом от 25 января 1999 года был образован Координационный совет по борьбе с преступностью и правонарушениями во главе с премьер-министром. Как известно, в конце 90-х годов органы прокуратуры впервые попытались привлечь к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения нескольких депутатов Жогорку Кенеша, но коллеги их «не выдали».

Очередным указом президента А. Акаева «О создании Национального совета по добросовестному управлению» от 8 апреля 2003 года в целях эффективного реформирования государственного управления, формирования новых механизмов, обеспечивающих добросовестное, открытое и ответственное управление, повышения результативности проводимой антикоррупционной политики был создан Национальный совет по добросовестному управлению.

Но… проведенные кампании по борьбе с коррупцией не дали ожидаемых результатов. Им не хватило масштаба, необходимой жесткости и принципиальности. Можно сказать, результаты были даже обескураживающими - именно в середине 90-х годов «призрак» коррупции начал бродить по стране.

Второй президент Кыргызстана К. Бакиев в вопросах борьбы с коррупцией также начал «за здравие». Указом и.о. президента К. Бакиева от 21 июня 2005 года были утверждены Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике и План действий по реализации Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике. Законом от 6 августа 2005 года № 128 была ратифицирована КОНВЕНЦИЯ Организации Объединенных Наций против коррупции (подписанном в г. Мерида 10 декабря 2003 года).

Кроме того, в целях повышения эффективности и устойчивости антикоррупционной политики, выработки принципиально новых подходов к борьбе с коррупцией и системных мер, нацеленных на предупреждение коррупции, 21 октября 2005 года президент К. Бакиев подписал Указ «О безотлагательных мерах по борьбе с коррупцией», предусматривавший образование Национального агентства Кыргызской Республики по предупреждению коррупции и специального наблюдательного органа - Национального совета Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией.

В свою очередь, Правительство Кыргызской Республики под руководством премьер-министра Ф.Кулова постановлением от 28 февраля 2006 г. № 132 утвердило Комплекс мер Правительства Кыргызской Республики по выполнению Плана действий по реализации Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике и Государственную программу по борьбе с преступностью в Кыргызской Республике на 2006-2007 годы.

Казалось, что в Кыргызстане началась бескомпромиссная борьба с коррупцией. Были произнесены миллионы правильных слов. Однако очередная кампания по борьбе с коррупцией завершилось, как всегда - ничем. Общество так и не узнало, удалось ли реализовать на практике вышеназванные Государственную стратегию по борьбе с коррупцией и План действий по реализации этой самой стратегии?

Но зато известно другое - Кыргызстан в мировом рейтинге коррупции в 2008 году занял 166-е место из 180-ти, «догнав» Узбекистан и Туркменистан. Об этом свидетельствуют данные Индекса восприятия коррупции, опубликованного 23 сентября 2008 года международной организацией Transparency International.

Для сравнения: в 2003-м году Кыргызстан занимал в рейтинге 118-е место. С этой позиции и началось планомерное падение республики вниз: 2004 год - 128-е место, 2005-й - 130-е, 2006-й - 143-е, 2007-й - 157-е место.

Судя по программным документам и громким заявлениям лидеров оппозиции, звучавших в 2007-2009 годах, создавалось впечатление - в случае их прихода к власти в борьбе с коррупцией на этот раз будет все серьезно, по-настоящему. Неудивительно, что в первые несколько недель после апрельской революции 2010 года и прихода к власти Временного Правительства общество ожидало, что коррупции будет объявлена системная война по всем фронтам. Новые власти, обещали борьбу с коррупцией, демонтаж авторитарной, семейно-клановой системы правления и достойную жизнь каждому члену общества. В сердцах кыргызстанцев вновь появилась надежда на новую лучшую жизнь. Однако все получилось по крылатому выражению В.С. Черномырдина (председателя Совмина РФ 90-х годов): «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

Следующий глава государства Алмазбек Атамбаев, избранный в октябре 2011 г., также энергично начал антикоррупционную кампанию. 2 февраля 2012 г. президентом Кыргызской Республики Атамбаевым был подписан Указ «О государственной стратегии антикоррупционной политики и мерах по противодействию коррупции», создана Антикоррупционная служба (АКС) при ГКНБ республики. В период 2012-2016 гг. в Кыргызстане возбудили 6 тысяч 915 уголовных дел по должностным и экономическим преступлениям, смежным с коррупцией, предъявили обвинения 6 тысячам 695 должностным лицам. Среди них 6 депутатов Жогорку Кенеша, 38 судей, 535 руководителей госорганов, 110 руководителей АО и предприятий с государственной долей, 85 руководителей подразделений правоохранительных органов. В рамках уголовных дел по должностным и экономическим преступлениям в доход госбюджета было возмещено 7 миллиардов 697 миллионов 844,7 тысячи сомов (источник - публикация 02 февраля 2017, Бишкек - ИА «24.kg»).

Но… места, которые Кыргызстан занимает в Индексе восприятия коррупции за 2012-2017 годы, и выступление главы государства Сооронбая Жээнбекова на заседании Совета безопасности республики 8 февраля 2018 г., посвященном вопросам борьбы с коррупцией, подтверждают, что «воз и поныне там».

Необходима системная борьба с коррупцией

Итак, в целом, нельзя утверждать, что борьба с коррупцией в стране не ведётся. Однако парадокс - несмотря на все меры борьбы, коррупция в Кыргызстане, согласно исследованиям международных организаций, уверенно завоевывает все новые высоты и бьет все рекорды - за два десятилетия независимости Кыргызстан превратился в государство с тотальной коррупцией. Но почему?

Потому что власти боролись с коррупцией по методике, предложенной известным российским сатириком: «Что главное в охоте на тигра? Главное - его не встретить!». Так и у нас с коррупцией. Что главное? Главное - не начинать всерьез. В Кыргызстане с коррупцией всегда борется «бумажный тигр».

В Кыргызстане не было и нет системной борьбы с коррупцией. Причин несколько. Во-первых, низкий уровень социальной защиты государственных и муниципальных служащих (мизерные оклады, пенсии и т.д.). Во-вторых, несовершенство законодательства, явное нежелание законодателей и, в целом, властей, бороться с причинами, а не последствиями коррупции – забюрократизированностью деятельности государственных и муниципальных органов, чрезвычайной сложностью различных разрешительных и иных процедур, например, для получения различных «бумажек», что приводит к «желанию» граждан дать взятку для скорейшего прохождения бюрократических процедур. В-третьих, отсутствие четкой и эффективной системы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Как известно, у нас часто сами «борцы» являются рассадниками коррупции, естественно возникает вопрос: могут ли «каннибалы бороться с людоедством?» Четкий ответ на данный вопрос дал президент республики Сооронбай Жээнбеков на заседании Совета безопасности 8 февраля.

Предотвращать и предупреждать коррупцию гораздо эффективнее, чем бороться с ее последствиями. Действия властей в этом направлении на сегодняшний день представляются крайне неэффективными: отсутствовала твердая политическая воля, действия властей случайны и непоследовательны. Для предупреждения коррупции необходимы системные, комплексные, согласованные меры по выработке и реализации государственной антикоррупционной политики.

Системность заключается в том, чтобы принять и реализовать комплексную программу борьбы с коррупцией в правовой сфере, в организационно-административной сфере, в сфере гражданского общества. Если государство хочет добиться снижения уровня коррумпированности, нужно убедить людей в серьезности намерений, в том, что отхода на прежние позиции, бездействия новая власть не допустит. Тогда и граждане будут более нетерпимы к проявлениям коррупции, а чиновники - менее наглы в своих коррупционных устремлениях.

Какие меры следует принять для совершенствования и повышения эффективности государственной антикоррупционной политики?

В правовой сфере:

1. Разработать и принять Закон «О национальной программе борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике». Наш опыт показывает, чтобы повысить действенность антикоррупционной государственной политики ей необходимо придать статус Закона! Субъектами принятия закона являются Правительство. Жогорку Кенеш и Президент, соответственно антикоррупционная политика будет согласованной и единой. Вот тогда и можно спросить со всех руководителей за ненадлежащее исполнение Закона.

2. Разработать и принять новый Закон «О противодействии коррупции», полностью соответствующий требованиям Конвенции ООН против коррупции. Действующий Закон «О борьбе с коррупцией» является декларативным и не может служить эффективным инструментом для борьбы с коррупцией.

3. Ускорить имплементацию ратифицированной Конвенции ООН против коррупции, а также европейские конвенции против коррупции в законодательство Кыргызской Республики и, в первую очередь, в Уголовный кодекс.

4. Осуществить системный пересмотр действующего законодательства (законы, инструкции, положения и другие нормативные правовые акты, в том числе, ведомственные) на предмет коррупциогенности. Сегодня наше законодательство состоит из разновременных актов: принятых в 20010-2017 годы, в начале нулевых, а также в середине 90-х годов прошлого века. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные акты, принятые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления нередко их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность произвольного толкования - питательная среда для коррупции в самых разных её проявлениях.

5. Необходимо ввести в практику обязательный анализ законопроектов, проектов нормативных правовых актов Правительства и органов местного самоуправления, ведомственных правовых актов на коррупциогенность. Для этого необходимо разработать и принять Закон «Об обязательной антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики».

6. Усовершенствовать в действующем законодательстве механизмы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, сделав их более прозрачными и публичными.

7. Разработать и внедрить для всех ветвей и уровней государственной власти и органов местного самоуправления антикоррупционные программы и этические кодексы поведения. Взятка должна стать невыгодной и опасной для государственного служащего. Карьерный рост, заработная плата и пенсионное обеспечение государственных служащих должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как государственный служащий исполняет свой служебный долг.

В организационно-административной сфере:

1. В Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по противодействию коррупции - Национального агентства Кыргызской Республики по противодействию коррупции (взамен раскритикованного президентом Жээнбековым АКС ГКНБ). Учитывая, что в соответствии с Законом Кыргызской Республики от 6 августа 2005 года № 128 о ратификации Конвенции ООН национальным координаторов борьбы с коррупцией является Генеральная прокуратура Республики, Национальное агентство должно быть создано при Генеральной прокуратуре республики.

В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции специализированный государственный орган - Национальное агентство по противодействию коррупции - должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов.

Национальное агентство по противодействию коррупции должен обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-розыскных средств, ходатайствовать перед вышестоящими государственными органами и органами местного самоуправления о прекращении полномочий должностных лиц, приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования. Агентство должно принимать и рассматривать все сообщения, в том числе анонимные, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления. В то же время во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия антикоррупционного органа.

2. Необходимо создать институты парламентского и общественного контроля за деятельностью госорганов по противодействию коррупции. Для этого следует разработать и принять Закон «О парламентском расследовании» и Закон «Об общественном контроле в Кыргызской Республике».

У нас много и справедливо говорят о таких задачах, как разделение властей, обеспечение независимого от исполнительной власти правосудия и т.п. Но при этом забывают об обществе как особом элементе политической системы. Наш собственный опыт показывает, что без общественного контроля государственные институты быстро портятся.

В настоящее время привлечение в процесс противодействия коррупции гражданского общества приобрело особенно актуальный характер. Об этом четко высказался и глава государства Сооронбай Жээнбеков на прошедшем заседании Совета безопасности. В этой связи имеет смысл вернуться к идее созданного во времена СССР системе народного контроля.

Напомню, что комитеты народного контроля функционировали в соответствии с законом о народном контроле в СССР, принятым 30 ноября 1979 года. К основным функциям системы народного контроля были, в частности, отнесены борьба с проявлениями ведомственного подхода к делу, бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль над соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях. Комитеты народного контроля были на самом деле грозой для взяточников и коррупционеров!

Для активизации участия общественности в борьбе против коррупции предлагается возродить систему народного контроля, например, в формате Комитета общественного контроля Кыргызской Республики. Члены Комитета общественного контроля должны выполнять свои функции на общественных началах. В Законе «Об общественном контроле в Кыргызской Республике» важно также предусмотреть механизм взаимодействия комитета с правоохранительными органами, закрепить положение, по которому постановления комитета в пределах предоставленных полномочий были бы обязательны для исполнения всеми должностными лицами как государственного, так и негосударственного сектора.

3. Необходимо сформировать новую систему кадрового резерва государственных органов и органов местного самоуправления, которая позволит прозрачно отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально, на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную и муниципальную должность; повысить престиж государственной службы, существенно увеличить денежное содержание государственных и муниципальных служащих с предоставлением гарантированного социального пакета.

Здесь можно было бы использовать универсальный опыт, например, Сингапура. В этой стране борьбу с коррупцией начали с выращивания новой касты чиновников: будущие специалисты отбираются со школьной, институтской скамьи или стартовой должности, откуда ведутся по жизни, воспитываются особым образом. Осуществляется постоянный мониторинг этих людей их моральное состояние, поведение, карьерное положение. Только представьте себе, прежде чем молодой человек займет какой-либо значимый пост, за ним наблюдают минимум 3-5 лет: взвешивают не только его умственные способности, но и моральные качества. Но и это не все! Теперь ему надо создать такие условия для жизни, чтобы у него и в мыслях не было брать взятки, чтобы это было невыгодно. В итоге, система госслужбы в Сингапуре считается одной из самых наименее коррумпированных в мире.

4. Следует законодательно закрепить проведение антикоррупционным органом либо комитетом общественного контроля проверок деклараций о доходах и имуществе должностных лиц (в том числе, членов их семей) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

5. Необходимо максимально исключить личное общение чиновников и граждан, вводя в делопроизводство электронные формы документов и современные информационные технологии. Примером в данном случае может служить известный опыт Эстонии по внедрению так называемого «электронного правительства».

6. Государству следует поддерживать и поощрять, например, путем выделения денежных грантов, те средства массовой информации и некоммерческие организации, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране; постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ в Кыргызстане и за рубежом.

В сфере гражданского общества:

Борьба с коррупцией будет успешной только при переменах в самом обществе. А для этого требуется восстановление системы морально-этических ценностей общества. Сегодня мы унаследовали государство, у которого есть все признаки государственности, а общепризнанной системы ценностей и составляющей корневую основу идеологии нет. Как и официально поддерживаемой морали. Чтобы победить коррупцию необходимо изменить сознание людей и в целом всего общества.

От органов власти здесь требуется законодательное обеспечение государственной антикоррупционной политики, готовность для того, чтобы стать прозрачными перед обществом (под прозрачностью, как правило, понимается - открытость, понятность и возможность влияния со стороны общества), а также наличие политической воли исполнять законы, быть прозрачными, взаимодействовать с гражданским обществом и бизнесом как с партнерами. Главные задачи для структур гражданского общества заключаются в осуществлении общественного участия в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля исполнения властных решений; разработка и реализация программы повышения правовой грамотности населения с участием некоммерческих организаций и средств массовой информации; развитие механизмов независимой общественной экспертизы решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления; создание и развитие государственно-общественных консультаций граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления.

Но при всём этом существуют основы, без которых коррупцию победить невозможно.

Первая основа: при отсутствии независимых средств массовой информации с ней бороться бессмысленно, потому что никакая коррумпированная власть без внешнего общественного контроля не сможет себя переделать. Если власть будет подавлять независимую прессу и одновременно провозглашать курс на чистоту своих рядов, власть обманывает граждан. А обман граждан - это, по определению, тоже коррупция.

Вторая основа - это прозрачность власти. Если власть закрыта, если общество не знает о механизмах принятия решений, а ему сверху вещают о предпринимаемых усилиях по ограничению произвола чиновников и борьбе с коррупцией - это опять же вранье.

И третье непременное условие - это честная политическая конкуренция на выборах и после выборов. Если власть не придерживается принципов честной политической конкуренции, всячески старается воздействовать на политических конкурентов административными методами, то борьба с коррупцией может превратиться в один из инструментов борьбы с политической оппозицией.

Без соблюдения этих условий все остальные меры по борьбе с коррупцией можно сравнить с орошением пустыни путем полива ведром.

 

 

10888

Написать комментарий: